Место международных норм, регулирующих эколого-правовой режим трансграничных природных объектов, в экологическом законодательстве Республики Казахстан

Годы независимости в Казахстане стали годами образования и становления совершенно новой государственной системы обеспечения экологической безопасности, управления охраной окружающей среды и природопользованием — хорошо организованной и территориально разветвленной системы исполнительных органов в области охраны окружающей среды Республики Казахстан. Это обеспечило формирование и последовательную реализацию государственной политики в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов нашего государства. По мнению Министра охраны окружающей среды Республики Казахстан Айгуль Самаковой, «у нас проводится четкая политика по охране окружающей среды и устойчивому развитию» [1; 6].

Правовое обеспечение экологической политики, по мнению кандидата юридических наук, координатора проекта «Развитие правовой базы в Республике Казахстан» Новиковой Е.В., невозможно представить вне контекста законотворческого процесса в целом [7; 33].

Основой законотворческого процесса в сфере охраны и использования окружающей среды является ряд международных конвенций и договоров универсального, регионального и локального характера по вопросам охраны окружающей среды. Эти документы нашли отражение во внутринациональных законодательных актах РК, таких, как Концепция экологической безопасности РК на 2004-2015 годы, одобренная Указом Президента Республики Казахстан от 3 декабря 2003 года № 1241, Законы «Об охране окружающей среды», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об экологической экспертизе», «О радиационной безопасности», «Об охране атмосферного воздуха», Указы Президента, имеющие силу Закона, «О недрах и недропользовании», «О нефти», Лесной, Водный и Земельный кодексы. Разработано также и утверждено большинство необходимых подзаконных нормативных правовых актов.

В целях совершенствования законодательства в Республике взят курс на сближение с законодательством развитых стран и внедрение международных стандартов. Республикой Казахстан подписано 19 международных конвенций и разработаны национальные планы действий по их реализации.

Несмотря на довольно обширную правовую базу, регулирующую вопросы охраны и использования окружающей природной среды, как показывает практика, реальную внешнюю угрозу экологической безопасности страны представляют трансграничные экологические проблемы, решение которых, согласно Концепции экологической безопасности РК на 2004-2015 годы, обеспечивается совместными действиями сопредельных государств в рамках международных договоров.

К трансграничным экологическим проблемам относятся вопросы вододеления, загрязнения трансграничных водных объектов, атмосферного воздуха и почвы, перемещения опасных технологий, веществ и отходов, опустынивания территории, разработки приграничных месторождений полезных ископаемых, сохранения уникальных природных комплексов.

Примером подобных явлений для РК и сопредельных государств является проблема охраны и использования Каспийского моря, так как до сих пор «не выработаны общие нормы и принципы по ненанесению ущерба Каспийскому морю и его природной среде» [3; 1-2].

Несмотря на подписание в 1992 году центрально-азиатскими государствами, в том числе, и РК, Совместного Соглашения об использовании водно-энергетических ресурсов Нырын-Сырдарьинского каскада ГЭС, остается сложным вопрос между нашим государством и Республикой Кыргызстан об использовании и охране реки Сырдарьи [2; 3].

Атмосферный воздух, по мнению казахстанских ученых, «обладая признаками как универсального, так и разделяемого государствами природного ресурса», может нанести вред состоянию окружающей среды как Республике Казахстан, так и сопредельным государствам. [6; 23].

Актуальнейшей проблемой трансграничного характера является опустынивание земель. «На сегодняшний день из 272,5 млн. гектаров территории нашей страны почти 180 млн. подвержены опустыниванию, что составляет 66 % земель… Самая острая проблема деградации земель, - продолжает Ф. Легкоступ, - в Кызылординской области», которая граничит с Республикой Узбекистан [5; 4]. Как указано в Концепции экологической безопасности РК на 2004-2015 гг., «проблема опустынивания и деградации земель, представляющая реальную внутреннюю угрозу для Казахстана, постепенно может перерасти в трансграничную проблему в результате возникновения пылесолевых бурь и переноса загрязняющих веществ воздушными массами на большие расстояния». К сожалению, подобные экологические проблемы не ограничиваются приведенными нами примерами трансграничного характера, которые нуждаются в четкой правовой регламентации как на внутринациональном, так и на международном, субрегиональном и региональном уровне.

Конечно, нельзя не согласиться с мнением Новиковой Е.В., что правовой режим внутригосударственных природных объектов определяется внутренним правом каждой страны. В соответствии с нормами внутреннего права, решается вопрос о собственности на природные объекты: они могут принадлежать государству, частным лицам, общественным организациям, а иногда и международным сообществам. Внутреннее право устанавливает порядок владения, пользования, распоряжения данными природными объектами и их охраны. [8; 152].

При этом, отмечает Колбасов О.С., каждое государство в силу объективных условий обязано считаться с интересами других государств, не нарушать их суверенитет, не препятствовать им в осуществлении суверенных прав на свои природные объекты. Каждое государство обязано также считаться с интересами всего человечества и не допускать таких действий, которые бы поставили под угрозу благополучие всех людей на Земле. Поэтому в правовом регулировании использования и охраны внутригосударственных природных объектов есть определенная доля участия и норм межгосударственного права [4; 212-220]. Значительный опыт международного правотворчества в сфере охраны и использования трансграничных природных объектов накоплен Республикой Казахстан.

Республика Казахстан за период своей независимости стала участницей Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г., Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г., Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий 1992 г. Казахстан присоединился к Хельсинской конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, позволяющей сформировать единые правовые подходы к решению проблем рационального использования и охраны трансграничных рек. Однако остальные страны центрально-азиатского региона не присоединились к данной конвенции и поэтому не приняли меры по обеспечению использования стока трансграничных водотоков разумным и справедливым образом, предупреждению возможного трансграничного воздействия утечки опасных веществ. В начале 2003 года Казахстан ратифицировал Базельскую конвенцию о контроле над трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, что позволило установить новые таможенные правила по декларированию опасных отходов и предотвратить в последующем их поступление на территорию Республики под видом вторичного сырья и продукции.

Широкое правовое регламентирование трансграничных природных ресурсов имеют соглашения РК с сопредельными государствами. В частности, д ля нашего государства важен опыт двустороннего международного сотрудничества Республики Казахстан и Китая в сфере охраны и использования трансграничных водных ресурсов. 12 сентября 2001 года на межправительственном уровне заключено Соглашение между Правительством РК и Правительством КНР о сотрудничестве в сфере использования и охраны рек.

12 марта 1998 года вступило в силу Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Монголии о сотрудничестве в области охраны окружающей среды. Согласно указанному документу, Стороны осуществляют сотрудничество не только в области охраны и рационального использования всей окружающей среды, но и отдельных трансграничных природных объектов. Так, статья 2 Соглашения возлагает на участников обязательства по защите атмосферы от трансграничного загрязнения, сохранения мигрирующих и перелетных птиц.

Принцип экологического межгосударственного регулирования состояния окружающей среды и природопользования лежит в основе Соглашения между Правительством РК и Правительством Азербайджанской Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды от 10 июня 1997 года. В качестве общих задач, государства определили разработку и реализацию научно-технических и комплексных программ охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, затрагивающих интересы обоих государств; координацию работ по созданию систем нормативно-технического обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности, включая технические, экологические, санитарно-гигиенические и иные стандарты, нормативы и правила; применение общих принципов экологического межгосударственного регулирования состояния окружающей среды и природопользования, включая общие принципы возмещения потерь и убытков, нанесенных в результате прямых и косвенных негативных трансграничных воздействий на окружающую среду; координацию мероприятий по охране мигрирующих видов животных, обитающих на территориях обоих государств.

Наше государство, исходя из понимания целостности и неделимости окружающей среды, единства интересов Сторон в ее защите и устойчивом развитии, подписало Соглашение о сотрудничестве в области охраны окружающей среды и рационального природопользования с Правительством Республики Узбекистан (г. Алматы, 2 июня 1997 г.). Данным документом в целях выявления, изучения, предотвращения и сокращения негативных воздействий на трансграничные природные объекты предусмотрено сотрудничество:

-по охране воздушного бассейна от трансграничного загрязнения;

-по согласованию действий по строительству новых объектов в приграничной зоне;

-по охране и рациональному использованию водных ресурсов и предотвращению их загрязнения;

-по проведению совместных экологических экспертиз для объектов, имеющих потенциальное трансграничное воздействие;

-по созданию и внедрению установок по утилизации бытовых и обезвреживанию малотоксичных и токсичных промышленных отходов;

-по созданию сети информационного обеспечения в области охраны окружающей среды и природопользования и оповещению о чрезвычайных ситуациях в приграничных территориях.

Большое значение в законодательстве РК, регулирующем эколого-правовой режим трансграничных природных объектов, занимает Соглашение между Правительством РК и Правительством Кыргызской Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды от 8 апреля 1997 года. Статья 2 Соглашения четко указывает трансграничную сферу сотрудничества государств по управлению, охране, воспроизводству и рациональному использованию природных объектов, разделяемых двумя сопредельными государствами:

-земельных и биологических ресурсов горных систем сопредельных территорий;

-минеральных ресурсов, относящихся к генетически единым месторождениям, расположенным на территориях Казахстана и Кыргызстана;

-природных ресурсов трансграничного значения;

-водных ресурсов р.р. Чу, Талас, Каркары и малых рек, стекающих с хребтов Ала-Тоо - Кыргызский, Кюнгей и Теркей;

-по взаимодействию государственного контроля за трансграничной перевозкой опасных отходов и его удалением;

-популяций мигрирующих животных;

-водоплавающих, охотничье-промысловых и других мигрирующих птиц, разные периоды жизненного цикла которых проходят на территориях обоих государств. Этой же статьей предусмотрено, что в случае, если в одном из государств мигрирующий вид является особо охраняемым, а в другом их добыча не запрещена, стороны принимают согласованное решение по данному виду и разрабатывают рекомендации по его охране и рациональному использованию.

В рамках регионального сотрудничества РК приняла на себя обязательства по Соглашению об информационном сотрудничестве в области экологии и охраны окружающей природной среды от 11 сентября 1998 года, согласно которому государства должны осуществлять обмен информацией о трансграничных переносах загрязняющих веществ, а также о возможном трансграничном воздействии планируемой деятельности. Данное Соглашение руководствуется положениями Соглашения о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды от 8 февраля 1992 года, участником последнего является и наше государство. Правительства государств-участников, исходя из понимания целостности и неделимости окружающей природной среды, единства интересов всех государств в ее сохранении и устойчивом развитии, отмечают, что границы между государствами не совпадают с природно-экологическими и бассейновыми границами и, соответственно, хозяйственная и иная деятельность на территории одного государства не должна наносить ущерб природной среде, качеству жизни населения и хозяйственной деятельности других государств.

Важность данного документа заключается в том, что статьей 4 для выполнения ее положений, Высокие Договаривающиеся Стороны согласились создать Межгосударственный Экологический Совет и при нем Межгосударственный Экологический фонд для выполнения согласованных Межгосударственных экологических программ, в первую очередь, для ликвидации последствий экологических катастроф.

Международный механизм реализации норм по охране трансграничных природных объектов создан двусторонним Проектом Соглашения между РК и РФ о сотрудничестве в области охраны окружающей среды от 29 января 2004 года. Для координации деятельности в рассматриваемой сфере Стороны создают Казахстанско-российскую комиссию по вопросам окружающей среды. Комиссия разрабатывает и утверждает рассчитанные на определенные сроки программы сотрудничества по защите атмосферного воздуха от загрязнения; по трансграничному перемещению и размещению на приграничных территориях опасных отходов производства и потребления; по организации совместного мониторинга состояния окружающей среды в приграничных территориях и т.д.

Количество подобных документов, регулирующих общие вопросы охраны окружающей среды, не является ограниченным рассматриваемыми Конвенциями и Соглашениями. Но их анализ показывает, что сотрудничество в области охраны и использования трансграничных природных территорий является частью договорного сотрудничества нашего государства в области охраны окружающей среды в целом. Исключение составляет Соглашение между Правительством РК и Правительством Кыргызской Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды, где четко определены все виды трансграничных природных объектов.

Соответственно, в большинстве документов нет четкого отражения основных направлений и форм сотрудничества государств по обеспечению рационального использования и охраны природных ресурсов сопредельных государств.

Кроме того, не все Соглашения между государствами создают механизмы гарантий норм, регламентирующих эколого-правовой режим трансграничных природных ресурсов.

Эти пробелы, на наш взгляд, необходимо восполнить путем принятия международного договора, четко регулирующего эколого-правовой режим трансграничных природных объектов с включением его основных положений на внутринациональном уровне каждого государства.

Таким образом, анализ международных и внутринациональных норм РК, устанавливающих эколого-правовой режим трансграничных природных объектов, позволил нам разработать примерное основное содержание специального Межгосударственного соглашения Об охране и рациональном использовании трансграничных природных объектов, целью которого является обеспечение международной экологической безопасности, предотвращение вредного воздействия деятельности государств на трансграничные природные объекты, сохранение и рациональное использование природных объектов, расположенных на территории двух или нескольких государств:

Глава 1

Основные положения (основные термины и определения: трансграничный природный ресурс, трансграничный природный объект, трансграничное воздействие, разделяемый природный ресурс, мигрирующие животные, атмосферный воздух, мониторинг трансграничных природных объектов, экспертиза трансграничных природных объектов, нормирование качества трансграничных природных объектов; ущерб трансграничным природным объектам, лимиты трансграничного воздействия и т.д.).

Глава 2

Принципы международного сотрудничества в сфере охраны и использования трансграничных природных объектов.

Глава 3

Основные направления международного сотрудничества в сфере охраны и использования трансграничных природных объектов (законодательство в сфере охраны и использования трансграничных природных объектов; международные механизмы в сфере охраны и использования трансграничных природных объектов: мониторинг трансграничных природных объектов; кадастр трансграничных природных объектов; лицензирование деятельности по использованию и охране трансграничных природных объектов; экономические механизмы охраны трансграничных природных объектов; нормирование качества трансграничных природных объектов; стандартизация и сертификация в области охраны и использования трансграничных природных объектов; экологическая экспертиза качества трансграничных природных объектов; особо охраняемые трансграничные объекты и т. д.).

Глава 4

Информационное сотрудничество в области охраны трансграничных природных объектов.

Глава 5

Разрешение споров и ответственность за причинение трансграничного загрязнения.

Глава 6

Порядок и способы возмещения трансграничного ущерба, причиненного одним государством территории другого государства.

ЛИТЕРАТУРА

1. Выступление министраохраны окружающей среды ко Дню охраны окружающей среды. // Каз. правда, 4 июня 2004.

2. Доброта Л. Проект «Сырдарья»// Каз. правда, 8 июня 2004.

3. Каспий становится прозрачней. // Каз. правда, 2004, № 88-89.

4. Колбасов О.В. Международно-правовая охрана окружающей природной среды. - М., 1982. - с. 222.

5. Легкоступ Ф. В фокусе – проблемы Приаралья // Каз. правда, 2004, 15 мая.

6. Мухитдинов Н.Б., Рахимбердин К.Х., Карабулова Р.К. Проблемы теории правовой охраны атмосферного воздуха. - Алматы, 2002. - 212 с.

7. Новикова Е.В. Тенденции формирования экологического законодательства РК // Вестник Московского университета. Сер. 11 «Право», 1996, № 1.

8. Новикова Е.В. Теоретические проблемы развития экологического законодательства в Республике Казахстан. - М.: Юрист, 1999. - 200 с.