Конституционная реформа и совершенствование избирательного права

Одним из важнейших признаков демократического государства является провозглашение политических прав и свобод граждан, реализация которых осуществляется в различных сферах деятельности государства. Обязательной предпосылкой, создающей условия для реального осуществления конституционных прав граждан, является их закрепление в нормах избирательного права.

Согласно ст.33 Конституции Республики Казахстан, граждане Республики имеют право избирать и быть избранными в государственные органы и органы местного самоуправления, а также участвовать в республиканском референдуме. Конституционный Закон РК «О выборах в Республике Казахстан» от 28 сентября 1995 года регулирует отношения, возникающие при подготовке и проведении выборов Президента, депутатов Сената и Мажилиса Парламента, а также устанавливает гарантии, обеспечивающие свободу волеизъявления граждан Республики.

21 мая 2007 года принят Конституционный Закон «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан». Конституционной реформой внесены существенные изменения в порядок формирования и повышение роли государственно-правовых институтов, а также определены основные направления дальнейшего поступательного развития общества и государства. Обновленная Конституция требует внести соответствующие изменения в Конституционные законы «О Президенте Республики Казахстан», «О Парламенте Республики Казахстан», «О Правительстве Республики Казахстан», «О выборах в Республике Казахстан», являющиеся законодательным фундаментом общественно-политической системы страны.

В целях реализации положений конституционной реформы 19 июня 2007 года принят Конституционный закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон «О выборах в Республике Казахстан». Кроме того, приняты иные нормативные правовые акты, в частности, Постановление Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан «Об утверждении Инструкции о порядке изготовления и выдачи открепительных удостоверений на право голосования» и другие законодательные акты.

Вместе с тем, имеются проблемы, которые требуют дальнейшего совершенствования норм избирательного права.

В юридической литературе термин «избирательное право» употребляется в двух смыслах – в объективном и субъективном.

По мнению М.Ю. Тихомирова, под избирательным правом в объективном смысле следует понимать совокупность юридических норм, регулирующих участие граждан в выборах представительных органов власти, организацию и проведение выборов, взаимоотношения между избирателями и представительными учреждениями, порядок отзыва депутатов (1).

В.Е. Чиркин дает несколько иное определение объективного избирательного права и считает, что «объективно избирательное право – это раздел конституционного права» (2). По мнению Стрекозова В.Г. и Ю.Д. Казанчеева, «избирательное право – это совокупность государственно-правовых норм, регулирующих порядок организации и проведения выборов высших должностных лиц, представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления» (3). Сапаргалиев Г.С. считает, что конституционно-правовые нормы, образующие избирательное право, являются частью конституционного права Республики Казахстан. Наряду с этим понятие «избирательное право» употребляется в смысле субъективного политического права гражданина Республики Казахстан (4).

Сагиндыкова А.Н. отмечает, что ни одни другие общественные отношения не регламентируются так подробно, как отношения, возникающие в ходе подготовки и проведения выборов. Поэтому совокупность правовых норм, регулирующих данные общественные отношения, выделяются в самостоятельный институт, который именуется избирательным правом и является одним из важнейших институтов отрасли конституционного права (5).

Согласно ст. 4 Конституционного Закона «О выборах в Республике Казахстан», всеобщее активное избирательное право – право граждан Республики участвовать в голосовании на выборах; пассивное избирательное право – право граждан Республики Казахстан быть избранными Президентом Республики Казахстан, депутатом Парламента Республики Казахстан, маслихата или членов органа местного самоуправления. Следовательно, избирательное право в субъективном смысле включает в себя активное избирательное право и пассивное избирательное право. При этом следует иметь в виду, что то или иное лицо может обладать активным избирательным правом, но не иметь при этом пассивного. Так, согласно Конституции Республики Казахстан, депутатом Сената может быть гражданин Республики Казахстан, достигший тридцати лет; депутатом Мажилиса – достигший двадцати пяти лет; депутатом маслихата – достигший двадцати лет. В данном случае возрастной ценз субъектов избирательного права не совпадает.

В результате анализа различных понятий избирательного права и действующего законодательства можно сделать вывод о том, что избирательное право – это совокупность правовых норм, которые регулируют общественные отношения, связанные с выборами Президента, депутатов Парламента, депутатов маслихатов Республики Казахстан и органов местного самоуправления, а также обеспечивающих возможность гражданам Республики участвовать в выборах.

Одной из правовых гарантий всеобщего избирательного права является установленная Конституционным Законом «О выборах в Республике Казахстан» (далее Закон) единая система избирательных органов, которая включает в себя Центральную избирательную комиссию Республики, территориальные избирательные комиссии, окружные избирательные комиссии и участковые избирательные комиссии. Порядок формирования избирательных комиссий, их полномочия и организация деятельности достаточно полно регламентируются Законом.

Центральная избирательная комиссия возглавляет единую систему избирательных комиссий Республики и является постоянно действующим органом. Центральная избирательная комиссия состоит из Председателя и шести членов комиссии. Территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии избираются соответствующими маслихатами на основании предложений политических партий.

Анализ действующего законодательства свидетельствует об отсутствии правового механизма, обеспечивающего постоянное взаимодействие избирательных комиссий и маслихатов.

Согласно ст.19 Закона, член избирательной комиссии освобождается от своих обязанностей по решению органа, избравшего избирательную комиссию в случаях:

1) подачи заявлений об освобождении от обязанностей по собственному желанию;

2) утраты гражданства Республики Казахстан;

3) выезда на постоянное место жительства за пределы административно-территориальной единицы, на которой сформирована соответствующая избирательная комиссия;

4) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

5) вступления в законную силу решения суда о признании его недееспособным, ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или объявлении его умершим;

6) его смерти.

Из смысла Закона следует, что соответствующий маслихат освобождает от своих обязанностей члена избирательной комиссии при наличии указанных оснований. Причем, только при наличии одного основания – подачи заявления об освобождении от обязанностей по собственному желанию - член избирательной комиссии обращается непосредственно в соответствующий маслихат и на основании этого заявления маслихат принимает решение. Во всех остальных случаях маслихат не имеет никакой информации о составе избирательных комиссии и наличии оснований для досрочного прекращения полномочий члена избирательной комиссии, поскольку деятельность избирательных комиссий осуществляется только во время подготовки и в период проведения выборов. После избрания маслихатами избирательных комиссий связь между избирательными органами и местными представительными органами фактически прекращается. При этом следует подчеркнуть, что, кроме организации и проведения очередных выборов, избирательные комиссии организуют выборы вместо выбывших депутатов Парламента и маслихатов.

Необходимо определить при помощи правовых средств порядок взаимодействия избирательных комиссий с маслихатами путем предоставления председателю и секретарю территориальной избирательной комиссии полномочий на профессиональной, освобожденной от других обязанностей основе. В результате, территориальные избирательные комиссии получат реальную возможность контролировать состав окружных и участковых избирательных комиссий. При этом необходимо предоставить маслихатам право самим регламентировать порядок взаимодействия с избирательными комиссиями. Представляется, что данное положение может быть реализовано в рамках Конституционной реформы, направленной на расширение полномочий местных представительных органов.

Внесение соответствующих изменений в действующее законодательство должно обеспечить:

- постоянное взаимодействие избирательных комиссий с соответствующими маслихатами;

- координацию деятельности избирательных комиссий, входящих в единую систему избирательных органов;

- повышение политической значимости и расширение полномочий местных представительных органов;

- усиление роли государственных органов и политических партий в реализации норм избирательного права.

Одним из обязательных требований Закона при формировании избирательных комиссий является проживание члена избирательной комиссии на территории административно-территориальной единицы, в которой находится соответствующая комиссия. Согласно ст. 20 Закона, в период подготовки и проведения избирательной кампании заседания комиссий проводятся не реже одного раза в две недели. Заседания избирательных комиссий правомочны, если в них принимает участие не менее двух третей от общего числа членов комиссии. Из смысла правовой нормы следует, что условие - проживание на территории административно-территориальной единицы, на которой расположена комиссия, вызвано необходимостью обеспечить явку членов избирательной комиссии.

Понятие административно - территориальной единицы раскрывается в ст.1 Закона РК от 8 декабря 1993 года «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан», в соответствии с которой в систему административно-территориального устройства Республики Казахстан входят административно - территориальные единицы: аул (село), поселок, аульный (сельский) округ, район в городе, город, район, область.

Таким образом, если следовать воле законодателя, то при нахождении территориальной избирательной комиссии в областном центре членом данной избирательной комиссии может быть только гражданин, проживающей в областном центре. В то же время, при сравнительном правовом анализе можно прийти к выводу, что при расположении избирательной комиссии в областном центре членом комиссии может быть гражданин, проживающей в любом другом населенном пункте, который входит в состав данной административно-территориальной единицы.

С целью разъяснения воли законодателя, в данном случае, требуется официальное толкование этой правовой нормы, которое обеспечит однозначное применение и создаст необходимые условия для организации деятельности избирательных комиссий в период избирательной кампании.

Одной из правовых гарантий права граждан Республики участвовать в выборах является установленный Законом порядок составления списков избирателей.

В соответствии со ст. 24 Закона, основанием для включения гражданина в списки избирателей на конкретном избирательном участке является факт его регистрации по месту жительства на территории этого избирательного участка. Кроме того, предусмотрено право гражданина обратиться с письменным заявлением о включении его в списки избирателей по месту временного пребывания.

Нормами избирательного права установлены сроки предоставления списков избирателей для ознакомления избирателям: за пятнадцать, пять и семь дней до голосования. Как следует из смысла закона, избирательные комиссии обязаны ознакомить граждан со списками избирателей не позднее указанных сроков.

Таким образом, сроки ознакомления со списками избирателей установлены для избирательных комиссий и направлены на обеспечение реального права граждан участвовать в выборах.

Согласно ст. 26 Закона, каждый гражданин вправе проверить данные о себе в списках избирателей и обжаловать невключение, неправильное включение в список, а также допущенные в списке неточности данных об избирателе.

Список избирателей по месту жительства составляет соответствующий местный исполнительный орган на основании сведений, представляемых органами, осуществляющими учет населения.

По мнению Мухамеджанова Э.Б., в случаях, когда местные исполнительные органы не выполнили возложенных на них законодательством обязанностей, участковые избирательные комиссии, независимо от того, были ли им представлены соответствующие данные об избирателях или нет, обязаны самостоятельно и скрупулезно работать со списками избирателей, поскольку любые неточности в таких списках могут привести не только к нарушению прав избирателей, но и к фальсификации результатов выборов по участку (6).

Следует согласиться с данным утверждением, поскольку речь идет о гражданах, которые уже внесены в списки избирателей, и требуется уточнить данные о них: фамилии, имени, отчества, года рождения. Что же касается фактов невключения граждан в списки избирателей, то в данном случае участковая избирательная комиссия не вправе самостоятельно решить вопрос о включении граждан в списки избирателей именно в день выборов. В то же время, в Законе отсутствует прямой запрет, ограничивающий право гражданина проверить данные о себе в списках избирателей в день выборов путем установления сроков ознакомления, в том числе, в день проведения выборов. Запрещается внесение изменений в списки избирателей только после начала подсчета голосов.

Необходимо совершенствование правовых основ избирательного процесса путем прямого указания в Законе на возможность включения граждан в списки избирателей в день выборов до начала подсчета голосов.

Актуальность рассмотренных проблем избирательного права подтверждается правоприменительной деятельностью. В ходе избирательной кампании Центральная избирательная комиссия вынуждена издавать инструкции, разъясняющие порядок применения той или иной нормы.

После принятия Парламентом Конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» в Сенате Парламента в мае 2007 года состоялась конференция «Конституционная реформа и углубление демократических процессов в Казахстане». Участники форума – представители Администрации Президента и Правительства, руководители государственных органов, депутаты Парламента, секретари маслихатов, представители международных организаций и политических партий, ведущие ученые – рассмотрели новации конституционной реформы и определили задачи ее законодательного обеспечения.

В выступлениях участников конференции раскрыта высокая значимость конституционной реформы для дальнейшей модернизации общества и государства. Председатель Сената Парламента Республики Казахстан Токаев К.К. подчеркнул, что конституционная реформа означает вступление Казахстана в новую историческую эпоху (7). Академик Сапаргалиев Г.С. отметил, что современный этап конституционной реформы в Казахстане будет, несомненно, объектом исследования правоведов, экономистов, политологов, социологов, поскольку он поставил множество новых проблем (8).

По мнению Председателя Конституционного Совета Рогова И.И., конституционные новеллы требуют от законотворческого процесса адекватных мер, обеспечивающих их практическое исполнение. Конституционные нормы и законы, естественно, приведут в действие механизм изменения других законодательных актов, а также нижестоящих нормативных правовых актов ( 9 ).

Таким образом, избирательное право – это самостоятельный институт конституционного права Республики Казахстан. Одновременно понятие «избирательное право» употребляется в смысле субъективного политического права граждан Республики Казахстан. Нормы избирательного права регулируют общественные отношения, определяющие демократический характер государства, в связи с чем углубление демократических процессов в Казахстане и формирование правового государства требуют дальнейшей модернизации правовой системы. Конституционная реформа предполагает и создает необходимые условия для дальнейшего совершенствования норм избирательного права.

ЛИТЕРАТУРА

1. Тихомиров М.Ю.,Тихомирова Л.В. Юридическая энциклопедия. - М.: Юринформцентр, 1997.

2. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристъ, 1997.

3. Стрекозов В.Г., Казанчеев Ю.Д. Конституционное право России. - М.: Новый юрист, 1997.

4. Сапаргалиев Г.С. Конституционное право Республики Казахстан. Академический курс. - Алматы, Жети жаргы, 2005.

5. Сагиндыкова А.Н. Конституционное право Республики Казахстан. Курс лекций. - Алматы, Бiлiм,1999.

6. Мухамеджанов Э.Б. Избирательное право Республики Казахстан. Теоретико-правовые вопросы. - Алматы, Жети жаргы, 2001.

7. Токаев К.К. Материалы конференции «Конституционная реформа и углубление демократических процессов в Казахстане». - Астана, 2007. с. 10.

8. Сапаргалиев Г.С. Некоторые теоретические вопросы конституционной реформы в Республике Казахстан. Материалы конференции «Конституционная реформа и углубление демократических процессов в Казахстане». - Астана, 2007. с. 45.

9. Рогов И.И. Конституционная реформа – основа для дальнейшей модернизации правовой системы. Материалы конференции «Конституционная реформа и углубление демократических процессов в Казахстане». - Астана, 2007.