Содержание и механизм реализации правозащитной функции органов прокуратуры

На сегодняшний день по проблемам правозащитной роли органов прокуратуры в юридической науке отсутствует единая точка зрения. Более того, практические аспекты реализации правозащитной функции органов прокуратуры опережают развитие науки об этом явлении. Это вызвано в определенной степени коренными изменениями в предназначении современной прокуратуры как правозащитного органа, который ранее, в силу исторически сложившихся причин, ассоциировался, прежде всего, как орган уголовного преследования, а также темпами правовой реформы, за развитием которой юридическая наука не всегда успевает. Стереотипы правосознания, как населения, так и части научной общественности в представлении о прокуратуре до настоящего времени не претерпели существенных изменений и не всегда соответствуют реальной роли и проводимой органами прокуратуры работе.

В практике и теории вопросы содержания правозащитной функции органов прокуратуры разработаны не столь интенсивно и детально, как, скажем, функция уголовного преследования и иные направления прокурорской деятельности. Однако к правозащитной роли органов прокуратуры применимы общие принципы прокурорского надзора. Из них наиболее интересны такие принципы, как универсальность и всеобъемлющий характер прокурорского надзора, благодаря которым правозащитные полномочия органов прокуратуры действуют сквозным или межотраслевым способом на всех направлениях прокурорской деятельности.

Для понимания содержания правозащитной функции органов прокуратуры важно иметь в виду, что, прежде всего, это часть общего понятия прокурорского надзора, который определяется как установленный Конституцией и законами РК особый вид государственной правоохранительной деятельности по надзору за соблюдением Конституции, законов РК и иных нормативно-правовых актов в целях обеспечения верховенства законов, а также защиты и восстановления прав и законных интересов человека и гражданина, общества и государства.

Поэтому основным признаком правозащитной деятельности органов прокуратуры является то, что ее предметом и объектом являются и могут быть действия (бездействия) всех субъектов права во всех сферах правоотношений, а также этапах и стадиях (инстанциях) процессуальной и правоприменительной деятельности, на которые распространяется прокурорский надзор. Выполняемая прокуратурой РК функция защиты прав граждан лишь отчасти дублирует функцию судебной защиты, ибо, в отличие от судов, прокуратура вправе по своей инициативе принимать меры по выявлению и устранению нарушений прав граждан.

Член Конституционного Совета РК доктор юридических наук, профессор А.К. Котов выводит из конституционного предназначения института прокуратуры такие функции, как:

а) высший надзор за точным и единообразным применением законов и иных нормативных правовых актов на всей территории и страны;

б) опротестование законов и других правовых актов, противоречащих Конституции;

в) представление государства в суде;

г) координация усилий правоохранительных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и следствие, в т.ч., ведение правовой статистики и анализ состояния преступности в стране;

д) правозащитная функция, включающая разъяснения законов и обеспечение законности в социально-экономической сфере.

Содержание последней образует инициативная деятельность органов прокуратуры по выявлению ущемлений прав и законных интересов граждан и предпринимателей, устранению их причин и способствующих им условий, актами прокурорского реагирования. В этих же целях за прокуратурой должно сохраняться право опротестования судебных постановлений [1].

Говоря об основных направлениях деятельности органов прокуратуры, необходимо заметить, что для каждого направления (отрасли) надзора присущи свой предмет, приоритеты и методы реализации прокурорских полномочий. Поэтому содержание правозащитной функции определяется тем, в какой отрасли прокурорского надзора возникают правоотношения, связанные с защитой прав и свобод граждан.

В надзорной деятельности прокурор руководствуется конституционным принципом равенства всех перед законом, гарантированного государством равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Прокурорский надзор охватывает весь комплекс прав и свобод граждан, установленных Конституцией РК. В теории конституционного права и международной правовой практике принято различать три группы прав и свобод человека и гражданина.

К первой группе относятся личные права и свободы: право на жизнь, право на охрану достоинства личности государством, право на свободу и неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, право на защиту своей чести и доброго имени и другие.

Вторую группу составляют политические права и свободы граждан, обеспечивающие участие граждан в политической жизни общества, влияние граждан на формирование важнейших государственно-правовых институтов страны: это право на свободу мысли и слова, свобода совести, право на объединение, право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через представителей, избирательные права и др.

Третью группу составляют социально-экономические права и свободы человека и гражданина: право на занятие предпринимательской и иной незапрещенной экономической деятельностью, право частной собственности, включая право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, право на социальное обеспечение, право на охрану здоровья и медицинскую помощь и др.

Соблюдение прав имеет важное значение для утверждения цивилизованных условий существования гражданского общества, обеспечения гарантий государственно-правовой защищенности личности.

В сферу надзора входит соблюдение прав и свобод четырех категорий физических лиц: граждан РК, а также граждан, имеющих гражданство иностранного государства (двойное гражданство), иностранных граждан и лиц без гражданства. Названные категории лиц отличаются объемом предоставляемых им прав и свобод. В полном объеме ими пользуются граждане РК.

В казахстанском гражданском процессуальном праве и уголовно-процессуальном реализован принцип состязательности сторон, в соответствии с которым прокурор, будучи одной из сторон процесса, одновременно является представителем интересов государства, а в уголовном процессе выступает стороной обвинения. Однако это не является основанием считать, что прокурор только обвиняет и только осуществляет уголовное преследование. Напротив, из самой законодательной трактовки «представительство интересов государства в суде» следует, что прокурор, прежде всего, на всех этапах и стадиях уголовного и гражданского процесса обеспечивает принцип верховенства закона, является проводником основой идеи государственно-правовой политики республики – защиты прав, свобод и интересов человека и гражданина.

Поэтому в казахстанском уголовном процессе обязанностью прокурора в суде первой и второй инстанции является не только доказывание вины подсудимого, но и предупреждение необоснованного, при отсутствии достаточных доказательств, признания виновным подсудимого и его осуждения. Прокурор, следовательно, выступает также гарантом прав и свобод подсудимого, как и всех других граждан, вовлеченных в орбиту уголовного судопроизводства, т.е. осуществляет правозащитную функцию. Такое понимание функций прокурора в суде соответствует конституционном положению о том, что высшими ценностями государства являются человек, его жизнь, права и свободы (ст. 1 Конституции РК).

В уголовном процессе прокурор принимает участие в допросах подсудимого, потерпевшего, свидетелей, в исследовании заключений экспертов и вещественных доказательств. Участвует в судебных прениях по уголовному делу, выступая с обвинительной речью, в которой анализирует исследованные доказательства, высказывает предложения по вопросам, которые суд будет обсуждать и решать в совещательной комнате при вынесении приговора. Объективность и независимость прокурора в суде подчеркивает установленная законом возможность для прокурора отказаться от поддержания государственного обвинения.

В приказе Генерального Прокурора РК от 16 июня 2005 г. «Об организации прокурорского надзора за законностью рассмотрения уголовных дел судами первой инстанции» содержится однозначный вывод о роли прокурора в уголовном процессе. Пункт 1.9 вышеназванного нормативно-правового акта гласит: «принимая во внимание, что в ходе предварительного слушания могут решаться вопросы о направлении дел на дополнительное расследование, прекращении, соединении уголовных дел, приостановлении по ним производства, рассмотрении ходатайств сторон и проведении судебного заседания в сокращенном порядке, обеспечить обязательное участие прокурора в этой стадии уголовного судопроизводства как гарантию защиты прав участников процесса, реализацию принципа состязательности».

После постановления судом приговора прокурор обязан принять в установленном законом порядке меры по исправлению ошибок, если они были допущены. Для этого он наделен определенными полномочиями, независимо от того, вступил или не вступил приговор суда в законную силу. Кроме того, прокурор должен проверить своевременность обращения приговора к исполнению.

Инструкция предписывает государственным обвинителям всемерно способствовать вынесению судом законного, обоснованного и справедливого решения путем качественного поддержания государственного обвинения.

Участвующий же в суде прокурор обязан своевременно, в апелляционный срок изучить судебное постановление, протокол судебного разбирательства и поступившие жалобы участников процесса, о чем делать соответствующие отметки в уголовном деле, письменно заявить свои замечания. При вынесении судом незаконного решения в установленный срок принести протест. При уважительной причине пропуска срока вынесения протеста ходатайствовать об его продлении.

Особое внимание прокурорам, в том числе государственным обвинителям, необходимо уделять качеству и полноте апелляционных и частных протестов, которые должны строго соответствовать закону и материалам дела, быть конкретными, ясными и мотивированными.

Участвуя в судебном разбирательстве гражданских дел, прокурор способствует строгому соблюдению материального законодательства и норм гражданского судопроизводства. Именно поэтому он наделен рядом полномочий, которые специфичны именно для него: правом обратиться в суд с заявлением в защиту прав и интересов других лиц; вступить в дело в любой стадии процесса; давать заключения с точки зрения закона по существу рассматриваемого дела; знакомиться с материалами гражданского дела, даже если он не участвовал в процессе и т.д.

Следует отметить, что прокурорский надзор за единообразным и точным исполнением законов при ведении гражданского судопроизводства представляет собой главную гарантию вынесения судами всех инстанций законных и обоснованных судебных актов: решений, определений, постановлений. При этом, согласно п. 13 Инструкции «Об организации прокурорского надзора за законностью судебных актов по гражданским делам», «по всем поступившим в органы прокуратуры обращениям граждан и юридических лиц прокуроры обязаны проверить законность вступивших в законную силу судебных актов с истребованием дел».

Согласно действующему законодательству, прокурор обязан на всех стадиях гражданского судопроизводства принимать все этим законодательством предусмотренные меры к устранению любых нарушений, от кого бы эти нарушения ни сходили, для того, чтобы:

- были выполнены все требования закона о всестороннем, полном, объективном и своевременном судебном разбирательстве во всех судебных инстанциях;

- по каждому делу были вынесены законные и обоснованные решения, определения и постановления;

- решения, определения и постановления суда своевременно были обращены к исполнению.

Прокурор, для того чтобы успешно выполнять возложенные на него обязанности в данном направлении, в рамках своей компетенции вправе участвовать в судебном разбирательстве дел по первой инстанции, в аппеляционом и надзорном производстве, давать заключения по вопросам, возникающим при рассмотрении дел.

Согласно ст. 31 Закона РК «О прокуратуре» (далее - Закон), важнейшим полномочием прокурора, которым он обладает вне зависимости от того, участвовал он или не участвовал в рассмотрении конкретного уголовного или гражданского дела, является принесение протеста на незаконное или необоснованное решение суда.

Содержательную сторону правозащитной функции органов прокуратуры (выявление нарушений и их устранение) в ходе реализации своих полномочий в суде необходимо дополнить следующим. При выявлении нарушений законности по рассматриваемому делу участвующий в деле прокурор ходатайствует перед судом о вынесении частного определения (постановления) в отношении должностных лиц либо организаций. По выявленным фактам нарушений законности прокурор принимает меры к проведению дополнительных проверок и решению вопроса о привлечении виновных лиц к установленной законом ответственности.

Более того, по выявленным фактам нарушений законности прокуроры принимают меры по привлечению к ответственности судей в соответствии с п. 3 ст. 6 ГК РК.

Роль прокурора на стадии предварительного следствия и дознания необходимо оценивать через призму основной – надзорной функции, главной задачей которой является обеспечить соблюдение и защиту прав и свобод граждан в уголовном судопроизводстве, а также обеспечить уголовное преследование органами расследования и при этом предпринять те действия, которые возложены на него УПК РК.

Городскими, районными прокурорами и приравненными к ним при получении письменного сообщения дознавателя или следователя о произведенном задержании лица подозреваемого в совершении преступления незамедлительно проверяется законность и обоснованность его задержания. В случае признания задержания незаконным, подозреваемое лицо прокурором освобождается до истечения срока задержания с последующим принятием мер надзора в отношении виновных должностных лиц.

Особое внимание уделяется обоснованности задержаний несовершеннолетних, инвалидов, женщин, иностранных граждан.

Городскими, районными прокурорами и приравненными к ним проверки соблюдения сотрудниками правоохранительных органов требований главы 17 УПК РК в камерах и изоляторах временного содержания, служебных и иных помещениях органов уголовного преследования проводятся постоянно, но не реже одного раза в течение трех суток, с ведением журнала.

Прокурорами, осуществляющими надзор за законностью следствия и дознания, в течение 3 суток с момента получения копии постановления о привлечении в качестве обвиняемого проверяется его законность с выяснением вопросов: имело ли место деяние, вмененное обвиняемому, и содержит ли это деяние состав преступления: обоснованно ли предъявленное обвинение по всем установленным и доказанным по делу преступным деянием обвиняемого: привлечены ли в качестве обвиняемых все лица, в отношении которых по делу добыты доказательства о совершении ими преступлений.

Содержание правозащитной деятельности прокуратуры в данной отрасли надзора, во-первых, определяется общими задачами защиты законных прав и интересов граждан; во-вторых, характеризуется многообъектностью предмета надзора, поскольку в республике более 40 органов, ведомств и должностных лиц, имеющих разный объем полномочий по совершению действий и принятию решений, влекущих правовые последствия для граждан и юридических лиц в порядке административного судопроизводства; и, в-третьих, значительная часть правоотношений данной отрасли надзора регулируется нормативными актами другой отрасли - надзора за соблюдением конституционных прав и свобод граждан, юридических лиц и государства, а также отраслью надзора – представительство интересов государства в суде.

В соответствии с Инструкцией «О прокурорском надзоре за законностью судебных актов по административным делам», утвержденной приказом Генерального Прокурора РК от 27 декабря 2002 г., приоритетными направлениями в этой отрасли надзора являются обеспечение защиты конституционных и иных охраняемых законом прав граждан и безопасности государства [2].

Прокурор обязан в каждом случае нарушения законности принимать все предусмотренные Законом меры прокурорского надзора. Так, прокурор обязан принимать обязательное участие в суде по делам, когда это предусмотрено законом, признано необходимым судом, вышестоящим прокурором, возбужденным им самим, где затронуты интересы государства и его безопасность, о коррупционных правонарушениях, в том числе, по делам о правонарушениях, посягающих на избирательные права, на общественный порядок и нравственность, общественную безопасность и здоровье населения, а также в области охраны окружающей среды, налогообложения, в сфере таможенного дела, в отношении несовершеннолетних лиц и о правонарушениям, влекущих арест.

Независимо от участия прокурора в судебном рассмотрении, в сроки до вступления в законную силу судебного акта прокурор обязан проверять законность всех судебных актов, вынесенных судами первой инстанции, и при выявлении незаконных судебных актов принимать меры к их опротестованию.

При пересмотре судом судебных актов, не вступивших в законную силу, Инструкция предписывает обязательное участие прокурора по всем административным делам, в том числе, при пересмотре по протестам.

В отношении административных дел, которые рассматриваются во внесудебном порядке и деятельности органов государственной власти и должностных лиц, по указанной категории дел действует общий порядок, предусмотренный Кодексом об административных правонарушениях (далее - КоАП) и Инструкцией «Об организации прокурорского надзора за применением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в социально-экономической сфере».

В ст. 583 КоАП, полностью воспроизводящей редакцию ст. 42 Закона, говорится, что по результатам проверки производства по делам об административных правонарушениях прокурор вправе:

1) вносить в суд, иному уполномоченному органу или его должностному лицу протест на постановление по делу об административных правонарушениях;

2) давать письменные указания уполномоченным должностным лицам и органам (кроме суда) о производстве дополнительной проверки;

3) требовать от уполномоченных органов проведения проверки в подконтрольных или подведомственных им организациях;

4) в установленных законом случаях прекращать производство об административных правонарушениях;

5) приостанавливать исполнение постановления об административном взыскании;

6) выносить постановление об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию;

7) выносить постановление или требование о снятии любых мер запретительного или ограничительного характера, наложенных должностными лицами полномочных государственных органов в связи с исполнением своих обязанностей в случаях нарушения прав и законных интересов физических, юридических лиц и государства;

8) выносить постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении.

Согласно ст. 599 КоАП, в целях реализации своих полномочий, предусмотренных ст. 583 КоАП, прокурор вправе участвовать в производстве по делам об административных правонарушениях. При этом прокурор представляет доказательства и участвует в исследовании; излагает суду, органу (должностному лицу), рассматривающему дело, свое мнение о виновности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, а также по другим вопросам, возникающим в процессе рассмотрения дела, высказывает суду, органу (должностному лицу), рассматривающему дело, предложение о применении положений закона и наложении административного взыскания либо освобождении от него.

Прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним лицом, а также правонарушения, влекущего административный арест. В его отсутствие такое дело может быть рассмотрено лишь в случае, когда имеются данные о своевременном извещении прокурора о месте и времени рассмотрении дела, и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела.

Предметом надзора в исполнительном производстве являются законность нахождения осужденных в исправительных учреждениях и иных местах отбывания наказания, соблюдение установленных законодательством прав, свобод и обязанностей осужденных, законность исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы. Особое внимание при осуществлении надзора уделяется соблюдению положений УИК, определяющих правовое положение осужденных, их материально-бытовое обеспечение и медицинское обслуживание.

Законодательство РК предоставило широкие полномочия прокуратуре при проверке соблюдения законов. Прокурор, осуществляющий надзор, вправе в любое время посещать учреждения и органы, исполняющие наказания, опрашивать осужденных, знакомиться с документами, на основании которых они осуждены и отбывают наказание, с оперативными материалами.

Прокурор вправе требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права осужденных, проверять соответствие законодательству приказов, распоряжений и постановлений администрации учреждений и органов, исполняющих наказания, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела и производства об административных правонарушениях.

Прокурору предоставляется право отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушения закона на осужденных, немедленно освобождать своими постановлениями из штрафного или дисциплинарного изолятора, помещения камерного типа, одиночной камеры.

Прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания.

В соответствии с положениями ст. 44 Закона, проверки мест лишения свободы, других учреждений, исполняющих наказания и иные меры принудительного характера, назначаемые судом, проводятся в любое время с целью безотлагательного реагирования на явное нарушения законности, прав, свобод и законных интересов подозреваемых и обвиняемых, содержащихся под стражей, и осужденных.

В ходе проверок обращается особое внимание на соблюдение установленных законом прав и обязанностей осужденных, в том числе, несовершеннолетних и женщин, законность содержания их в местах лишения свободы, неукоснительное исполнение требований закона о режиме и условиях отбывания наказания, коммунально-бытовом и медицинском обслуживании, трудовом использовании, а также о финансировании уголовно-исполнительной системы и целевом использовании бюджетных средств, выделяемых на содержание осужденных. При необходимости к проверкам привлекаются специалисты органов, наделенных контрольными функциями.

В целях обеспечения конституционных прав, свобод и законных интересов подозреваемых и обвиняемых, содержащихся под стражей, и осужденных, соблюдения законности в местах предварительного заключения и лишения свободы старшими помощниками и специализированными прокурорами не реже одного раза в месяц проводятся проверки состояния законности в следственных изоляторах. При выявлении незаконно содержащихся под стражей немедленно принимаются меры к их освобождению.

Основными критериями оценки деятельности прокуроров по исполнительному производству следует считать своевременное и качественное разрешение принятых к производству жалоб и заявлений, опротестование незаконных судебных актов и принятие других мер прокурорского реагирования, направленных на устранение нарушений законности в сфере исполнительного производства.

Таким образом, законодатель употребляет термин «правозащитная функция», «правозащитная деятельность» при характеристике надзорных полномочий органов прокуратуры применительно ко всем отраслям надзорной деятельности в нескольких вариантах, а именно:

1) приоритетное направление в работе органов прокуратуры;

2) как часть общей надзорной функции;

3) как задачу органов прокуратуры по каждой отдельно взятой отрасли надзора.

Такое различное применение понятия «правозащитной функции» либо близких по содержанию дефиниций, таких, как «защита прав и свобод гражданина и человека», обусловлено, прежде всего, закономерностями развития прокуратуры как важнейшего государственно-правового правоохранительного института, на который законодательно возложена задача по установлению режима законности в сфере соблюдения прав и интересов личности. С учетом изменившейся роли прокуратуры понятие «правовой защиты» стало базовым понятием, которое применяется наряду с подобными базовыми понятиями (например: уголовное преследование, координирующая роль и т.д.) для определения функций, роли, задач, приоритетов и критериев оценки деятельности органов прокуратуры.

Между тем, из анализа законодательных актов, регулирующих участие органов прокуратуры в различных, а также ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность прокуратуры по важнейшим отраслям и направлениям надзора, следует, что во всех случаях применения это понятие однозначно толкуется как защита закрепленных Основным законом страны прав, свобод и интересов граждан Казахстана. Поскольку функция правовой защиты изначально присуща органам прокуратуры, полномочия прокуратуры по ее осуществлению в разной степени и объеме присутствуют без исключения во всех отраслях прокурорского надзора. Для выполнения конкретных задач правоприменительной и надзорной деятельности, как нами было установлено, подобное применение понятия «правозащитной функции» особого значения не имеет.

Вместе с тем, дальнейшее совершенствование прокурорского надзора невозможно без постоянной выработки и использования научно-практических рекомендаций на базе системного развития теории и практики прокурорского надзора, исследования проблем реализации прав человека, пути их законодательного обеспечения, определения задач судебных, правоохранительных и иных государственных органов в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.

Содержанием правозащитной функции органов прокуратуры является установленный Конституцией и законами РК особый вид государственной правоохранительной деятельности по надзору за соблюдением Конституции, законов РК и иных нормативно-правовых актов в целях обеспечения защиты и восстановления прав и законных интересов человека и гражданина.

ЛИТЕРАТУРА

1. Правозащитное предназначение органов прокуратуры на современном этапе//Материалы международной научно-практической конференции. - Алматы, 2004. С. 416.

2. Об утверждении Инструкции о прокурорском надзоре за законностью судебных актов по административным делам: Приказ ГП РК от 27 декабря 2002 г. №78// Справочно-информационная система «Юрист», версия 4.2