К вопросу о сущности государственного управления в сфере труда и социального развития

Современный этап развития Республики Казахстан зависит от правильно выстроенной власти, от того, насколько она будет адекватна меняющемуся миру, задачам управления страной и ее экономикой. Дальнейшее формирование демократического, правового, социального государства не мыслимо без совершенствования государственно-управленческих отношений и их правового регулирования. Поэтому президент Республики Казахстан в своем послании «Казахстан-2030» одним из приоритетов обозначил создание профессионального государства и, соответственно, правительства: «Наша задача - создать для Казахстана эффективную, современную государственную службу и структуру управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики, сформировать правительство, способное реализовать приоритетные цели; построить государство, стоящее на страже национальных интересов» [1]. Определяя такие взаимосвязи, необходимо отметить, что социальная сфера общественной жизнедеятельности также имеет свои приоритетные направления развития, что обусловливает достижения соответствия между приоритетными направлениями экономических и административных реформ, не упуская из виду должного правового регулирования ранее не урегулированных либо вновь возникающих отношений.

Необходимость совершенствования системы государственного управления в целом очевидна, однако это не представляется возможным без соответствующих изменений в наиболее приоритетных сферах экономической и социальной жизни общества. Как уже было отмечено ранее, в процессе становления государственности в Казахстане не раз проводились реформы системы государственного управления, которые непосредственно затрагивали сферу труда и социального развития и имели своей целью преобразовать и оптимизировать ее, а это, в свою очередь, позволяет нам оценить результаты сделанного и одновременно наметить пути дальнейшего развития. Все это подчеркивает важность и актуальность темы исследования.

Теория государственного управления всегда вызывала повышенный интерес, бурные споры и дискуссии. В результате сложилось неоднозначное отношение к этому социальному явлению. Устойчивое признание высокой роли государственного управления в условиях советской власти сменилось в конце 80-х - начале 90-х годов его резкой критикой. Но такой подход не оправдал себя, и сейчас снова отмечается переоценка значимости и роли государственного управления. Так, в Послании Президента народу Казахстана отмечено, что решение задач, которые стоят перед обществом и государством, во многом зависит от эффективности государственного управления.

Следовательно, к изучению поставленной проблемы необходимо подходить с позиции теории государственного управления в виде комплексной концепции, выявляя как универсальные закономерности и формы государственного управления, так и специфические особенности государственного управления в сфере труда и социального развития. С этой точки зрения проблема заключается в необходимости рассмотреть теоретические аспекты управления, выявить особенности государственного управления в сфере труда и социального развития. Как справедливо замечает один из известных теоретиков отечественной юридической науки С.З. Зиманов, государственно-правовые исследования «должны приводить или к обогащению уже известных понятий, к их уточнению и конкретизации, или к замене старых понятий новыми, поскольку первые не могут вместить и охватить существенные свойства изменившихся реальных отношений действительности, представляющих область отражения этих понятий» [2, c. 108].

Методологической предпосылкой для раскрытия сущности управления в сфере труда и социального развития выступает учение об управлении как воздействии управляющей системы (субъекта управления) на систему управляемую (объект управления). В связях субъекта и объекта управления материализуется целенаправленное управляющее воздействие. Эти теоретические положения взяты нами в качестве отправных при исследовании особенностей управления в сфере труда и социального развития, сущности субъекта и объекта управления, характера их взаимодействия. Совершенствование правовой основы функционирования государственного управления в указанных сферах представляет актуальную задачу правовой науки, законодательных, исполнительных и судебных органов Республики Казахстан. Поэтому исследование организационно-правовых вопросов, связанных с обеспечением рационального функционирования общественных процессов в сфере труда и социального развития, является актуальной научной проблемой, имеющей важное теоретическое и практическое значение для формирования и развития эффективных рыночных отношений в нашей стране.

Роль системы государственного управления в сфере труда и социального развития значительна. Она тесно связана с механизмом государственного управления, который:

- во-первых, представляет собой инструмент для обоснования и принятия стратегических и текущих решений в области труда и социального развития;

- во-вторых, с помощью административных и экономических рычагов обеспечивает практическую реализацию стратегии и текущих программ социального развития, а также анализ и оценку достигаемых результатов, корректировку осуществляемых мер и действий в зависимости от складывающихся условий;

- в-третьих, призван обеспечивать необходимую правовую защиту рынка труда на основе выработки и последовательного проведения в жизнь законодательных и нормативных правовых актов, предусматривающих охранительные, поощрительные и запретительные режимы в системе взаимоотношений с другими странами;

- в-четвертых, образует устойчивую систему распределения прав, функций и ответственности, взаимодействия органов и должностных лиц, позволяющую быстро и компетентно реагировать на все возникающие явления и проблемные ситуации в социальной сфере.

Необходимо отдать должное той работе, которая была проделана государством в процессе формирования собственной системы регулирования общественных отношений в сфере труда и социального развития. Однако новые реалии времени и потребности общества не позволяют останавливаться на достигнутом, напротив, они мотивируют общество и государство к поиску дальнейших путей развития. Отметим, что стратегические цели развития государственного управления в сфере труда и социального развития на долгосрочную перспективу оговорены в Послании Президента страны народу Казахстана.

Во многом достижение этих целей зависит от возможностей государства, которое посредством формирования соответствующей системы государственного управления должно добиваться реализации намеченных целей в реальной жизни. Поэтому мы считаем, что необходимо сформулировать ряд выводов и предложений, касающихся совершенствования государственного управления в сфере труда и социального развития. Важное значение для понимания любого социального явления и государственного управления в частности требуется изучение его проявления в действительности, т.е. изучение его сущностных черт. Такие черты в государственном управлении проявляются в его способности оказывать практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования [3, c. 49]. При этом не следует отделять государственное управление от правового регулирования, т.к. две эти системы имеет наиболее тесную взаимосвязь, которая заключатся в следующем: во-первых, правовое регулирование предназначено в самых общих чертах для упорядочения общественной жизни. Такую же цель преследует государственное управление; во-вторых, посредством юридического определения средств, способов и процедур реализации государственной власти осуществляется правовое регулирование самого государственного управления. Из этого следует, что механизм государственного управления должен способствовать правовому регулированию определенных сфер общественной жизнедеятельности, а значит, совершенствование государственного управления должно начинаться и сопровождаться совершенствованием системы правового регулирования.

В этом направлении определенные положительные результаты может принести нормативное закрепление понятия государственного управления и основных принципов его реализации, которое, несмотря на его повсеместное использование, до сих пор не имеет официального закрепления. Возможно, это было обусловлено неоднозначным отношением к роли и месту государственного управления в регулировании общественной жизнедеятельности. В последнее время практически все осознали, что недооценка значимости управления может иметь самые негативные последствия [4, c. 124]. В свою очередь, мы предлагаем следующее определение государственного управления в сфере труда и социального развития: управление есть властно - организующее и регулирующее воздействие специально созданного для этого административного аппарата (субъекта управления) на общественные отношения в сфере труда и социального развития (объект управления), вследствие чего происходит развитие и совершенствование общественных процессов в соответствующих сферах.

В связи с тем, что государственное управление представляет собой определенную систему, то немаловажное значение имеет вопрос определения объекта государственного управления и закрепление в соответствующих нормативно-правовых актах. От адекватного и правильного определения границ управляемого объекта во многом зависит эффективность всего государственного управления. Анализ действующего законодательства позволил выделить общественные процессы в сфере труда и социального развития, которые рассматриваются в качестве объекта управления. К ним относятся: во-первых, деятельность, осуществляемая уполномоченными органами по реализации государственной политики в области занятости и трудоустройства; во-вторых, общественные отношения, связанные с оказанием социальной помощи населению. Вопрос, связанный с установлением границ объекта государственного управления в сфере труда и социального развития, имеет принципиальное значение и во многом зависит от роли государства в общественных процессах.

Чрезмерное усиление роли государства в таких процессах сдерживает социальную инициативу частного сектора и ведет к деформации рынка труда в целом [5, c. 59]. Необходимо отметить, что с развитием рыночных отношений повышается роль частного бизнеса в системе управления социальной зашитой населения, так как посредством обеспечения занятости трудоспособной части населения и оказания помощи малоимущим он способствует снижению социального напряжения в обществе. Следует отметить, что участие частного бизнеса в развитии системы социальной зашиты населения (путем внедрения различных социальных программ на своих предприятиях) характерно практически для всех стран с рыночной экономикой.

Однако чрезмерная либерализация в управлении вышеназванными общественными процессами тоже не дает положительных результатов. Поэтому, на наш взгляд, дальнейшее развитие общественных отношений в сфере труда и социального развития должно осуществляться посредством правового регулирования и адекватного государственного управления деятельностью участников рынка труда, при условии соблюдения их конституционного права на свободу труда, выбора рода деятельности и профессии. При этом эффект, получаемый от включения какого-либо общественного отношения или вида деятельности в структуру управляемого объекта, должен удовлетворять общественные потребности и интересы, т.е. приносить, положительные результаты.

В процессе формирования эффективной системы государственного управления в сфере труда и социального развития особое значение должно уделяться объекту управления, изучению его потребностей и интересов, определению его границ, поиску наиболее эффективных методов воздействия и в дальнейшем на основании полученных результатов определение направления, в котором должно происходить совершенствование остальной части системы.

На следующем месте по степени значимости стоит субъект управления. Иерархическая структура элементов субъекта (конкретных государственных органов) в своей совокупности образует организационную структуру государственного управления, и, как было отмечено ранее, рациональность ее построения предопределяет эффективность государственного управления. В неразрывной связи с организационной структурой должна рассматриваться также и функциональная структура государственного управления. В настоящее время Президентом и Правительством РК определены основополагающие принципы построения организационной и функциональной структуры государственного управления, на основании которых происходит распределение функций между различными уровнями государственных органов и уровнями государственного управления.

Несомненно, центральное место в структуре управления трудом, социальной защитой населения отводится государству, задача которого заключается в формировании общей социальной политики, разработке и принятии законов, регулирующих социальные вопросы общества. [6, c. 67]

Целью государственного управления в области труда является согласованное исполнение трудовых функций субъектами в рамках, предусмотренных законодательством. Следует отметить, что на основании Указа Президента Республики Казахстан "О совершенствовании структуры центральных исполнительных органов и сокращении численности государственных органов" от 29 октября 1996 г. было образовано Министерство труда и социальной защиты населения Республики Казахстан. Система государственных органов в сфере труда и социального развития представлена уполномоченным органом по вопросам труда и социального развития – Министерством труда и социальной защиты населения. На областном уровне данную систему представляют департаменты Министерства труда и социальной защиты населения РК, а также данная система органов включает в себя государственную инспекцию труда.

Министерство труда и социальной защиты населения в Республике Казахстан является центральным органом государственного управления, которое осуществляет единую государственную политику и государственные программы в области труда и занятости населения, социальной защиты пенсионеров, инвалидов, семей с несовершеннолетними детьми, а также нуждающихся в государственной поддержке других групп нетрудоспособного населения.

Министерство труда и социальной защиты населения Республики Казахстан в пределах своей компетенции обеспечивает:

- разработку и реализацию основных направлений государственной политики и программ в области труда и занятости населения; эффективное использование трудовых ресурсов и социальной защиты населения, а также обеспечение их реализации;

- анализ процессов, складывающихся на рынке труда, прогнозирование, разработку и осуществление перспективных и текущих государственных программ занятости населения, формирование государственного фонда содействия занятости;

- деятельность Пенсионного фонда республики и его подразделений на местах с целью создания надежной финансовой базы для выплаты всех видов пенсий;

- разработку концепций и программ демографической политики и решение общих вопросов народонаселения;

- разработку предложений по осуществлению комплекса социально-экономических мер по проблемам семьи, материнства и детства;

- оказание помощи органам социальной защиты населения, связанной с применением действующего законодательства;

- организацию и руководство деятельностью медико-социальной экспертизы, реабилитации инвалидов, а также участие в установленном порядке в выполнении необходимых мер по обеспечению доступа инвалидов к действующей инфраструктуре и др.

Решения, принимаемые Министерством труда и социальной защиты населения, а также разъяснения по применению нормативных актов в области труда и социального обеспечения обязательны для субъектов всех форм собственности.

Эффективность государственного управления в данной сфере характеризуется существующей организационной структурой государственных органов и системой нормативных правовых актов в сфере труда и социальной защиты населения. Организационная структура уполномоченных государственных органов в сфере труда и социальной защиты отвечает всем требованиям законодательства РК, но это не является единственно необходимым фактором развития этой сферы общественной жизни.

Непосредственный контроль государства над сферой труда и социального развития выражается законодательным регулированием трудовых и социальных отношений. Основополагающие законодательные акты в сфере труда и социального развития - Закон РК от 23 января 2001 года "О занятости населения", Конвенция МОТ № 122 "О политике в области занятости" (1964 г.), ратифицированная Законом РК от 9 ноября 1998 года, Закон Республики Казахстан от 10 декабря 1999 года «О труде в Республике Казахстан», Закон Республики Казахстан от 22 января 1993 года «Об охране труда» явились той правовой базой, на основе которой формировалась новая для Республики Казахстан система органов труда и социальной защиты. Однако, ныне действующее законодательство, регулирующее трудовые и социальные отношения не отвечает требованиям динамично развивающего казахстанского общества.

Современные тенденции развития общества и государства говорят нам сегодня о том, что необходимые меры по совершенствованию законодательства продолжаются. Ярким свидетельством этого является принятие Трудового кодекса РК 15 мая 2007 года, который поистине считается второй Конституцией.

Принятие Трудового Кодекса РК позволяет государству более полноценно регулировать отношения в сфере труда и социальной защиты работников, а также обеспечивает доступность и удобство пользования трудовым законодательством.

Положения, правила и принципы науки государственного управления в конечном итоге должны способствовать повышению эффективности государственного управления. Мы отметили несколько направлений процесса повышения эффективности государственного управления, но особое значение, на наш взгляд, имеет дальнейшая демократизация государственного управления посредством все большего вовлечения общественности в процесс управления. Такое вовлечение предполагает как развитие уже существующих в настоящее время, так и внедрение новых форм участия общественности в государственном управлении в сфере труда и социального развития.

В заключение отметим, что даже в мировой истории не существует ни одного примера, когда бы результаты от реформы системы государственного управления полностью соответствовали запланированным целям. Но, несмотря на это, нельзя останавливать процесс совершенствования и рационализации государственного управления, напротив, он должен происходить шаг за шагом. Роль же науки государственного управления заключается в том, чтобы не допускать ошибок и несоответствий между поставленными целями и достигнутыми результатами, т.к. каждая такая ошибка стоит государству напрасно потраченных материальных и человеческих ресурсов, а также пустых затрат времени.

ЛИТЕРАТУРА

1. Назарбаев Н.А. Стратегия созидания: Пять лет назад была опубликована и начала действовать стратегия развития страны «Казахстан-2030: процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев»// Юрист (эл. ресурс): Справочная система. - Алматы: ЮрИнфо, 2005.

2. Зиманов С.З. О понятиях в теории государства и права. Актуальные проблемы теории социалистического государства и права. - М.: Наука, 1974. -211 с.

3. Граждан В. От чего зависит действенность государственного управления.// Проблемы теории и практики управления. – 1996. – №1. – С. 48-52.

4. Реформирование системы государственного управления: зарубежный опыт и Казахстан. – Алматы: КИСИ при Президенте РК, 2005. – 276 с.

5. Баильдинов Е. Эффективность государственного управления как основное условие устойчивого развития Казахстана. Саясат. - 2000. № 4-5. – С. 59-62.

6. Говорухина Е.И. Проблемы взаимодействия субъектов управления социальной защитой населения в условиях рыночных отношений.// Вестник КазНУ (серия экономич.). – 2004. – №1. – С. 65-69.