Государственное управление в сфере исполнительного производства в Республике Казахстан: реалии, проблемы и перспективы развития

Становление Казахстана как правового государства, стержнем которого является режим конституционной законности, обусловливает потребность построения стабильной и оптимальной законодательной основы жизнедеятельности общества и государства. Согласно статье 1 Конституции страны, Республика Казахстан утверждает себя демократическим, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы [1, с. 2]. Таким образом, построение правового государства лежит в основе всех конституционных положений, определяет не только направленность, но и содержание проводимой государством внутренней и внешней политики, деятельности всех ветвей государственной власти. Современное направление функционирования всего государственного аппарата акцентирует внимание на решении, прежде всего, вопросов построения правового государства.

Проводимые в стране административные реформы, в том числе, и в сфере исполнительного производства, в рамках модернизации политической системы приобретают особую актуальность, поскольку одним из главных факторов обеспечения конкурентоспособности Казахстана является эффективное государственное управление. Сегодня становится очевидным, что успешная реализация стратегической задачи по вхождению Казахстана в число 50 наиболее конкурентоспособных стран мира во многом будет зависеть от уровня профессионализма деятельности корпуса государственных служащих.

В этой связи, как отмечено главой государства, ключевым конкурентным преимуществом на мировой арене должен стать высококвалифицированный человеческий капитал.

В нашей стране на протяжении всей истории независимости шел процесс оптимизации структуры управления государством, цель которого заключалась в создании профессионального правительства, способного эффективно решать текущие и перспективные вопросы развития государства. При этом на каждом этапе решались задачи, которые диктовали конкретное состояние социально-экономического и общественно-политического уклада в стране.

Важным моментом, на котором следует акцентировать внимание, является соотношение демократических и административных компонентов.

Длительное время исполнение судебных постановлений в Казахстане осуществлялось судебными исполнителями, состоявшими при всех судах. Исполнение судебных постановлений рассматривалось как завершающая часть гражданского процесса. Вместе с тем, учитывая неоднократную смену подведомственности органов исполнительного производства между судами и органами юстиции, внепроцессуальный характер исполнительных действий, а также необходимость кардинального улучшения органов исполнительного производства, выявление их места в структуре государственного механизма является одним из важнейших вопросов, определяющих эффективность их деятельности и основы взаимодействия с другими органами.

В соответствии со статьей 3 Конституции Республики Казахстан, государственная власть в республике едина, осуществляется на основе принципа ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов [1, с. 4].

На основании статьи 1 и 4 Конституционного закона Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» и статьи 21 ГПК РК вступившие в законную силу судебные решения, определения, постановления и приказы, а также законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения судов и судей обязательны для всех без исключения государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, других юридических лиц, должностных лиц и граждан и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Республики Казахстан [3, с. 6]. Неисполнение судебных решений и требований судьи влечет установленную законом ответственность [2, с. 3].

Одним из распространенных аргументов подведомственности органов исполнительного производства является попытка обосновать единство правовой природы исполнения постановлений суда по уголовным и гражданским делам.

Так, при обсуждении вопроса о создании самостоятельной службы судебных исполнителей было высказано мнение о необходимости передачи исполнения судебных постановлений под юрисдикцию Министерства юстиции Республики Казахстан. При этом данная позиция обосновывалась тем, что исполнение судебных постановлений по гражданским делам не должно быть структурно отделено от исполнения уголовных наказаний, то есть исполнение этих родственных функций должно находиться в одной системе. Однако сравнительно – правовой анализ исполнения судебных постановлений по уголовным и гражданским делам показывает, что вывод о «родственности» этих двух функций ничем не подкрепляется. Исполнение судебных постановлений по этим категориям дел имеет существенные различия по целям и задачам уголовно – исполнительного и исполнительного законодательства, по субъектам исполнения, а также основаниям исполнения.

Одним из основных доводов нахождения органов исполнительного производства в системе Министерства юстиции является тезис о недопустимости смешения функций правосудия и других функций, в частности исполнительной и организационной деятельности судов. Такой подход стал возможен с середины 1980-х годов, с развитием теории эффективности правосудия, которая разграничила непосредственное отправление правосудия и судебное администрирование.

Реализация и развитие данной идеи позволило определиться с вопросами материально-технического и иного обеспечения деятельности судов и создать обособленный от судов и от органов юстиции орган – Комитет по судебному администрированию при Верховном суде Республики Казахстан. Такое решение позволило, не смешивая правосудие и администрирование как две различные по своей природе функции государственных органов, объединить их в рамках одной судебной системы, обеспечив тем самым независимость судов со стороны органов исполнительной власти.

Обоснование места органов исполнительного производства в системе исполнительной власти, а именно в подведомственности Министерства юстиции, исходит из ограниченного понимания правосудия как единственно возможной функции судебной власти, что не отражает имеющихся реалий сегодняшнего дня и дальнейших тенденций развития и укрепления судебной власти.

Указом Президента Республики Казахстан от 22 января 2001 года «О мерах по совершенствованию правоохранительной деятельности в Республике Казахстан» функции по исполнению исполнительных документов и выполнению задач по обеспечению установленного порядка деятельности судов из системы Министерства юстиции Республики Казахстан были переданы в Комитет по судебному администрированию при Верховном суде. Тем самым, более полно претворился в жизнь конституционный принцип разделения властей. Уникальность такой организации заключается в том, что исполнительное производство передано самостоятельному государственному органу, состоящему в непосредственной близости с судом, поскольку именно суду отведена регулирующая роль [4, с. 17].

Такой подход представляется логичным с точки зрения функционального подхода. Однако данное решение следует расценивать как первый шаг в организации исполнительного производства в составе судебной системы, но не как окончательный вариант. Несомненно, что материально-техническое и иное обеспечение представляет собой самостоятельную функцию, не охватывающую собой самостоятельную функцию, не охватывающую собой принудительное исполнение судебных постановлений. При материально-техническом обеспечении отсутствует необходимость применения государственного принуждения, которое является обязательным элементом и основным методом воздействия на должника в исполнительном производстве.

Функция материально-технического обеспечения, присущая любому государственному органу для организации его повседневной практической деятельности и обычно являющаяся вспомогательной, для Комитета по судебному администрированию выступает главной, ради которой он был создан. Если рассматривать отношения органов исполнительного производства и судов, то следует отметить, что в настоящее время они носят только процессуальный характер. Внепроцессуальные отношения в виде контроля, дачи указаний и т.п., которые длительное время характеризовали отношения взаимоотношения судов и судебных исполнителей, в настоящее время отсутствуют.

Вместе с тем не исключено, что дальнейшее функционирование органов исполнительного производства в рамках судебной системы приведет к необходимости выработки новых взаимоотношений и форм взаимодействия между ними и судами, учитывая участие судов в формировании данных органов и контроле за их деятельностью.

Так, статьей 16 Конституционного закона от 25 декабря 2000 года «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» предусмотрено, что пленарное заседание областного суда дает согласие уполномоченному органу (ныне Комитет по судебному администрированию при Верховном суде Республики Казахстан) на назначение лица на должность администратора судов области, заслушивает отчет администратора судов области о его деятельности, вносит уполномоченному органу представление об освобождении от должности администратора судов области. Председатель Верховного суда представляет Президенту Республики Казахстан кандидатуру руководителя уполномоченного органа, а пленарное заседание Верховного суда РК заслушивает информацию руководителя уполномоченного органа [2, с. 10].

Взаимодействие между судейским сообществом и органами принудительного исполнения судебных постановлений в настоящее время осуществляется в виде совместной разработки программных задач развития судебной системы, проведении научно-практического сотрудничества.

В то же время органы принудительного исполнения судебных постановлений в настоящее время напрямую не связаны с другими органами, содействующими судебной власти, - Высшим судебным советом и Квалификационной коллегией юстиции. Это можно объяснить различием задач, стоящих перед данными органами, принципов их формирования и места в механизме государственной власти.

Таким образом, сама по себе исполнительская сущность исполнительного производства не свидетельствует об относимости органов исполнительного производства к исполнительной власти и не определяет ее подведомственность органам юстиции. Место органов исполнительного производства в судебной системе обусловлено их функцией – исполнением судебных постановлений по гражданским и административным делам, приговоров и постановлений по уголовным делам в части имущественных взысканий.

Ряд авторов считают, что исполнение решения есть регламентированная гражданским процессуальным правом деятельность судебного исполнителя и участников исполнительного производства, направленная на своевременное и правильное исполнение судебных решений (Р.Х. Валеева, А.К. Сергун). Следовательно, исполнительное производство рассматривается как заключительная стадия гражданского процесса [7, с. 9].

Другая группа авторов утверждают, что исполнительное производство не является стадией гражданского судопроизводства. Оно представляет собой самостоятельное производство (С.А. Бакунин, М.А. Викут, В.М. Шерстюк, М.К. Юков). Указанное мнение обосновывают тем, что исполнительное производство существенно отличается от других стадий гражданского процесса. Отличие заключается в возбуждении исполнительного производства не только в связи с разрешением гражданского дела в суде [8, с. 422].

Правильным является мнение о том, что исполнительное производство - это последняя, завершающая стадия гражданского процесса, которой приводится в исполнение решение суда по делу. Деятельность суда и участников процесса, направленная на разрешение гражданско-правового спора, без завершения этой деятельности исполнением вынесенного судебного акта не имеет смысла. Исполнением судебных решений завершается процесс по защите права. Защита нарушенного или оспариваемого права и законного интереса невозможна без реального восстановления права путем устранения его нарушения. Поэтому гражданское судопроизводство завершается не вынесением судебного акта, а его исполнением.

Следовательно, исполнительное производство является заключительной стадией гражданского процесса, а все предшествующие стадии процесса должны обеспечить вынесение законного и обоснованного решения Исполнительное производство представляет собой систему правовых норм, регулирующих юридическую деятельность по принудительному осуществлению исполнительных документов. В исполнительном производстве принудительно реализуются не только судебные акты, но и акты других органов гражданской юрисдикции: третейских судов, включая международные коммерческие арбитражи, и т.д. Общим для этих актов является указание в них на необходимость исполнения обязанности в пользу конкретного субъекта [8, c. 449].

Тем самым, объясняются функции исполнительного производства в правовой системе, которое исполняет роль регулятора принудительного исполнения в отношении актов, касающихся сферы гражданского оборота и связанных с ним отношений.

В рамках исполнительного производства огромное количество вопросов разрешается при непосредственном участии судей. Суд не является органом принудительного исполнения, но остается одним из основных субъектов процессуальных отношений в стадии исполнительного производства. Его роль определяется возложенными на него в этой стадии задачами и характеризуется выполнением предварительного контроля: суд дает санкцию на совершение процессуального действия (предварительный контроль) или осуществляет судебный надзор в отношении уже произведенного действия (последующий контроль) [9, с. 38]. Помимо этого, суд разрешает все вопросы в исполнительном производстве, имеющие оценочный характер или затрагивающие интересы третьих лиц. Часть исполнительных действий не может быть совершена без непосредственного участия суда. Суд выдает дубликат исполнительного листа, приостанавливает и прекращает исполнительное производство; разъясняет судебные акты; изменяет способ и порядок исполнения судебных актов, предоставляет отсрочку и рассрочку исполнения; разрешает вопрос об обращении взыскания на имущество должника, находящееся у других; утверждает мировое соглашение между взыскателем и должником; в суд может быть обжаловано любое действие или бездействие судебного исполнителя.

Поэтому нельзя согласиться с утверждением о том, что задачи суда ограничиваются вынесением судебного акта и контролем за исполнением при подаче жалоб одним из его участников [6, с. 19]. Суд не занимается непосредственно исполнением, но это не значит, что суд устранен из исполнительного производства. Непосредственное принудительное исполнение постановлений судов на территории Республики Казахстан осуществляется территориальными органами судебного исполнителя.

Также, при подготовке дела к рассмотрению судом выявляется действительное имущественное положение и финансовое состояние должника, судебный исполнитель на этой стадии может быть привлечен к данной работе и в дальнейшем может оперативно исполнить решение суда.

Судебный исполнитель не может рассматриваться как самостоятельный субъект гражданских процессуальных правоотношений, поскольку, не будучи должностным лицом суда, он выполняет единую с ним процессуальную функцию – осуществление правосудия в его конечной цели, реальном обеспечении результата судебной деятельности. Судебный исполнитель действует «от имени и по его поручению» в рамках процессуального закона и не состоит ни в каких процессуальных отношениях ни с кем из участников исполнительного производства.

Исторически судебный исполнитель – это фигура производная от должности судьи, и его деятельность всегда находилась в непосредственной зависимости от деятельности судьи. В связи с этим разрыв этой «неразрывной» связи приводит к ухудшению в работе системы исполнения судебных актов в рамках гражданского судопроизводства.

Именно поэтому передача судебных исполнителей в судебную систему позволила добиться некоторых положительных результатов.

В соответствии со статьей 81 Закона Республики Казахстан «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей» от 30 июня 1998 года, «судебный исполнитель – это должностное лицо, состоящее на государственной службе и выполняющее возложенные на него законом задачи по исполнению постановлений судов и других органов» [4, с. 23]. Можно выявить следующие признаки судебного исполнителя.

Некоторыми специалистами высказывалось мнение, что судебный исполнитель не является должностным лицом, а действует как сугубо технический исполнитель без каких – либо распорядительных функций, к тому же под контролем судьи, который утверждает все его действия. Такой подход абсолютно неверен, и не только потому, что законом закреплен его статус как должностного лица государства [9, с. 39].

В соответствии с Законом РК «О государственной службе», «должностное лицо – это лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно – распорядительные или административно – хозяйственные функции в государственных органах». Представителем власти является должностное лицо, представляющее какой – либо орган государственной власти, постоянно или временно осуществляющее в пределах своей компетенции, пользующееся правом совершения действий или отдачи распоряжений, обязательных для исполнения гражданами и организациями, независимо от ведомственной принадлежности, подчиненности и форм собственности. Примечание к статье 320 Уголовного кодекса Республики Казахстан акцентирует внимание на таком его признаке, как наделение распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.

Как представитель власти, судебный исполнитель наделен соответствующими властными полномочиями. Так, он вправе: выносить постановления по вопросам, касающимся исполнения; составлять протоколы об административных правонарушениях, получать необходимую информацию, объяснения и справки по вопросам, возникающим при совершении исполнительных действий, с соблюдением установленных законодательными актами Республики Казахстан требований к разглашению сведений, составляющих коммерческую, банковскую и иную охраняемую законом тайну; в случае неясности исполнительных документов, на основании которых совершаются исполнительные действия, обратиться в суд или другие органы, выдавшие исполнительный документ, за разъяснением; вносить представления в суд по вопросам, возникшим при совершении исполнительных действий, в том числе на предмет отсрочки, рассрочки исполнения, об изменении способа и порядка исполнения, а также розыска должника; вызывать граждан и должностных лиц по исполнительным документам, находящимся в производстве; проводить в организациях любых форм собственности проверки исполнения исполнительных документов и ведение финансовой документации по ним; давать поручения по вопросам совершения конкретных исполнительных действий; входить в помещения и хранилища, занимаемые или принадлежащие должникам, а также другим лицам, при наличии данных, подтверждающих нахождение у них имущества, принадлежащего должнику. В случае необходимости принудительно вскрывать помещения и хранилища, производить осмотры в присутствии понятых; налагать арест на деньги должников в банках и на ценные бумаги в порядке, предусмотренном Законом Республики Казахстан «Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей»; изымать, передавать на хранение и реализовывать арестованное имущество; в необходимых случаях привлекать сотрудников или подразделения органов внутренних дел для обеспечения неуклонности исполнения исполнительных документов; совершать иные исполнительные действия, предусмотренные законодательством об исполнительном производстве. Эти действия судебный исполнитель совершает в силу и по воле закона без какого-либо утверждения судьи. Простой технический исполнитель вряд ли бы смог действовать настолько самостоятельно. В то же время закон особо оговаривает, что судебный исполнитель обязан использовать предоставленные ему права в строгом соответствии с законом и не допускать в своей деятельности ущемления прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Судебные исполнители, как и другие административные государственные служащие, в целях определения уровня их профессиональной подготовки, правовой культуры, способности работать с гражданами проходят аттестации. Порядок и условия проведения аттестации административных государственных служащих утверждаются президентом Казахстана по представлению уполномоченного органа. Обязательное и своевременное исполнение требует грамотного совершения исполнительных действий и высокого профессионализма. В то время как на практике имеет место острая нехватка кадров и постоянное их обновление, что оказывает негативное влияние на функционирование всей системы исполнительного производства. Судебные исполнители несут колоссальную нагрузку, что является одной из причин, влияющих на своевременность исполнения судебных решений. Большинство из них, приобретая необходимые профессиональные навыки, меняют место работы в поисках лучших условий труда.

Таким образом, судебный исполнитель – это административный государственный служащий, являющийся должностным лицом, отвечающий предъявляемым законом требованиям, назначаемый на должность и освобождаемый от должности в установленном законодательством порядке, состоящий при судах Республики Казахстан, призванный обеспечивать исполнение их решений и наделенный в этих целях государственно-властными полномочиями. Необходимо подчеркнуть, что механизм формирования профессионального корпуса государственных служащих является глобальным вопросом стратегии и тактики развития органов государственной власти.

В настоящее время в рамках концепции «Судебное администрирование», утвержденной Председателем Верховного Суда, перед судебной системой Республики Казахстан стоит задача создания единой электронной базы, позволяющей проследить ход судебного дела с последующим ходом исполнения вынесенного по нему судебного акта. Для этого нужно создать непосредственно в судах и в органах исполнительного производства электронные базы данных, которые органически должны друг друга взаимодополнять.

Проблема эффективности единой электронной базы подобных актов заслуживает специального рассмотрения. В самом общем плане можно говорить о трех основных факторах эффективности – технологическом, социально-культурном и политическом. Технологическая эффективность – фактор, связанный с совершенствованием технических оснований. Эффективность данной базы данных в немалой степени зависит и от социально-культурной среды, в которой происходит строительство электронной судебной системы и исполнительного производства, от того, насколько оно вписывается в действующую систему государственно-властных отношений и в систему социальных отношений в целом.

Существуют также и прямая зависимость между наличием формализованной стратегии развития электронной базы данных и эффективностью указанных процессов. Так как неустойчивость системы в целом, рассмотрение этой базы как элемента имиджа приводят к бессистемности развития, отсутствию стабильных позитивных результатов.

Осуществление прокурорского надзора за исполнительным производством судебных актов по гражданским делам составляет предмет деятельности прокуратуры, к тому же является началом гражданского исполнительного производства. Как определено в ГПК РК, после вступления решения в законную силу выписывается исполнительный лист, который направляется судом для реального его исполнения в соответствующий орган. По решениям, которые подлежат немедленному исполнению, исполнительный лист выписывается и направляется сразу после вынесения решения. Прокурор, осуществляющий надзор в данном виде производства, следит за тем, чтобы суд выписал исполнительный лист в течение трех суток со дня, когда решение суда вступило в свою законную силу. При приведении решения суда к фактическому исполнению прокурор обязан надзирать за тем, чтобы оно выполнялось строго в рамках действующего законодательства и в пределах, определенных решением суда.

На органы исполнительного производства возложены функции по осуществлению защиты прав и законных интересов, посредством обязательного и своевременного обеспечения исполнения судебных актов и актов иных органов. Помимо судебного исполнителя, в исполнительном производстве участвуют стороны и их представители, переводчики, понятые и специалисты, чье участие дает основание рассматривать исполнительное производство как совокупную деятельность всех его участников по добровольному и принудительному исполнению. Но также могут участвовать несколько взыскателей или должников. Каждый из них по отношению к другой стороне участвует в исполнительном производстве самостоятельно или может поручить участие в исполнительном производстве одному из соучастников.

Неисполнение судебных актов на сегодня является одной из наболевших проблем, будь то взыскание алиментов с нерадивого родителя либо штрафа за неправомерные действия руководителя. За последние годы судебная система страны претерпела значительные изменения. Начатое реформирование института судебных исполнителей в конце 2000 года, а именно с момента создания Комитета по судебному администрированию при Верховном суде РК, в целом обеспечило конституционный принцип независимости правосудия. Разграничение процесса отправления правосудия с функциями администрирования судов окончательно устранило независимость судов и судей страны от органов исполнительной ветви власти. То есть задача судов состоит в разрешении правового конфликта и вынесении судебного акта, а также контроле над процессом исполнительного производства при подаче жалоб одним из его участников. Авторитет и сила суда используются для полного и окончательного разрешения сора о существу единым комплексом мер. Немаловажным направлением развития принудительного исполнения судебных актов – это создание достаточно сильной системы судебных приставов. На сегодняшний день судебные приставы практически не участвуют в процессе исполнения. Это связано с нахождением судебных приставов в составе канцелярий местных судов и подчиненностью председателям этих судов, которые, в свою очередь, используют их для поддержания правопорядка в самих судах. В связи с этим представляется необходимым их объединение в единую организационную структуру с судебными исполнителями.

Следует также отметить, что необходимо создать систему ускоренного обмена информацией между регистрирующими органами, поскольку судебный исполнитель, к сожалению, затрачивает большое количество времени для сбора информации о должнике, и в этих целях данные органы должны обеспечить судебным исполнителям доступ к своим базам данных.

Опыт показывает, что проведенные реформы являются лишь первой стадией формирования независимой и эффективной судебной власти, и ее авторитет необходимо повышать не только путем материально-технического, кадрового и иного обеспечения судов, но и путем повышения эффективности исполнения судебных актов.

Обновлять и совершенствовать механизм принудительного исполнения предлагается по-разному: путем совершенствования существующего законодательства, расширения полномочий судебного исполнителя, в целом его процессуального положения, повышения его заработной платы, введения института частных судебных исполнителей и т.д. Изучение опыта зарубежных стран показывает на ряд преимуществ частной системы принудительного исполнения. Для государства – это, прежде всего, самофинансирование органов принудительного исполнения и личная ответственность судебного исполнителя за свои собственные ошибки.

Без исследований передового мирового опыта, нашей собственной практики строительства независимого демократического правового государства невозможно продолжение административной реформы, в частности, судебной. Процесс функционирования и совершенствования исполнительного производства требует постоянного научного мониторинга, теоретического осмысления и адекватной правовой регламентации, которая должна не только отражать ее состояние, но и способствовать ее дальнейшему развитию. Авторитет судебной власти зависит не только от того, насколько защищены права граждан и юридических лиц в вынесенных судебных актах, но и насколько полно и своевременно исполнен данный акт.

ЛИТЕРАТУРА

1. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. – Алматы: Юрист, 2008. – 41 с.

2. О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан: Конституционный закон Республики Казахстан от 25 декабря 2000 г. ///Правоохранительные органы: Сборник законодательных актов. – Алматы: Юрист, 2005 г. – 159 с.

3. Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан от 13 июля 1999 г. – Алматы: Юрист, 2006 г. – 131 с.

4. Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей: Закон Республики Казахстан от 30 июня 1998 г. – Алматы: Юрист, 2006 г. – 29 с.

5. Концепция правовой политики Республики Казахстан. // Казахстанская правда. – 2002. – 3 октября. – С. 3.

6. Ашимбеков А. Люди больше стали обращаться в суд. // Заңгер. – 2005. - №7. – С. 16-19.

7. Валеева Р. Х. Исполнительное производство – завершающая стадия гражданского процесса. // Юрист. – 2001. № 9. – С. 9 – 12.

8. Гражданский процесс. Учебник. Издание третье, переработанное и дополненное. / Под ред. В. А. Мусина, Н. А. Чечиной, Д. М. Чечота. – М.: Проспект, 2001. – 544 с.

9. Сембинова А. Проблемы и перспективы развития института исполнительного судопроизводства. // Заңгер. – 2007. - № 4. – С. 38-40.