Порядок проведения мероприятий по контролю над использованием по назначению и сохранностью федерального имущества

Проверки использования имущества, находящегося в федеральной собственности, осуществляются на основании поручений Росимущества, информации правоохранительных органов, анализа производственно-финансовой деятельности предприятий и организаций, обращений граждан, юридических лиц, федеральных органов исполнительной власти специальными комиссиями, которые создаются распоряжениями Территориального управления.

Итоги проведения проверок использования по назначению и сохранности федерального имущества, как правило, оформляются актом в соответствии с Положением о проведении проверок использования имущества, находящегося в федеральной собственности, утвержденного приказом соответствующего ТУ Росимущества. В территориальном управлении Росимущества по Тюменской области такое Положение утверждено приказом от 31 марта 2004 г. № 31/02 (несмотря на официальное обращение, в его предоставлении нам, к сожалению, было отказано).

В аналитическом отчете ТУ Росимущества по Тюменской области за 2005-2006 гг. указано, что за отчетный период территориальным управлением проведено 45 проверок, в том числе:

- 4 во исполнение поручения Росимущества;

- 3 по запросу прокуратуры Центрального АО г. Тюмени.

Утвержденные руководством территориального управления и подписанные комиссией акты проверок направляются в Росимущество, а также в министерства и ведомства, осуществляющие координацию и регулирование деятельности предприятий в соответствующей отрасли (сфере) экономики.

Территориальным управлением проводится работа по выявлению, проведению проверок состояния и фактического использования объектов гражданской обороны. В отчетный период проведены 2 проверки содержания и использования защитных сооружений.

На основании решения совещания, проведенного совместно с Комитетом по охране и использованию объектов культурно-исторического наследия администрации Тюменской области, в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», в 1 квартале 2006 года проведена проверка сохранности и использования 52-х объектов культурного наследия, расположенных в г. Тобольске Тюменской области и находящихся в федеральной собственности, в том числе, 18 объектов культурного наследия федерального значения.

Территориальным управлением подготовлены и направлены в администрацию г. Тобольска и в департамент имущественных отношений Тюменской области материалы проверки для принятия решения по дальнейшему использованию памятников культуры.

При проведении подобных проверок территориальные управления Росимущества, прежде всего, руководствуются Приказом Мингосимущества РФ от 2 марта 2000 г. № 34 «Об утверждении Порядка проведения мероприятий по контролю над использованием по назначению и сохранностью федерального имущества».

Порядок контроля над реализацией и использованием военного имущества регламентируется распоряжением Мингосимущества России от 30.12.99 г. № 1748-р «Об утверждении Порядка контроля над реализацией и использованием военного имущества».

Распоряжением Мингосимущества (в настоящее время Росимущества – авт.) или соответствующего территориального органа создается комиссия, на которую возлагается проведение мероприятия по контролю над использованием имущества, определяются форма (проверка, ревизия, инвентаризация и т.п.), основание, цели, задачи и сроки проведения мероприятия.

В состав комиссии могут включаться по согласованию представители заинтересованных министерств и ведомств, правоохранительных органов, проверяемой организации. Председателем комиссии является представитель Росимущества или его территориального органа.

О проведении мероприятия по контролю над использованием имущества Росимущество или его территориальный орган уведомляет руководство проверяемой организации, если это не противоречит целям мероприятия по контролю над использованием имущества. Во время проведения мероприятия по контролю над использованием имущества члены комиссии не должны вмешиваться в оперативную и хозяйственную деятельность проверяемых организаций, давать оценки и заключения.

По итогам осуществления мероприятия по контролю над использованием имущества составляется акт (справка) с обязательным отражением в нем следующих вопросов: а) соответствие учредительных документов проверяемой организации действующему законодательству; наличие контрактов с руководителями государственных унитарных предприятий и учреждений, их соответствие действующему законодательству; б) включение имущества в реестр федерального имущества; в) проверка использования по назначению и сохранности имущества, закрепленного за государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также переданного в установленном порядке иным лицам, правомерность распоряжения им и списания; г) наличие признаков несостоятельности (банкротства); д) наличие договоров аренды федерального имущества, их соответствие действующему законодательству и нормативным правовым актам, полнота и своевременность перечисленных арендных платежей в федеральный бюджет; е) наличие договоров простого товарищества (о совместной деятельности), инвестиционных договоров, их соответствие требованиям законодательства; ж) наличие мобилизационных мощностей (резервов), объектов и имущества гражданской обороны, а также наличие договоров (контрактов) о выполнении мобилизационных заданий; з) заключение о не используемом в хозяйственной деятельности (не установленном) оборудовании; наличие не завершенных строительством объектов и предложения по их дальнейшему использованию; и) причины выявленных нарушений, рекомендации по их устранению, сведения о конкретных лицах, виновных в допущенных нарушениях; к) предложения о повышении эффективности использования федерального имущества.

Акт (справка) составляется в 3 экземплярах, по одному – для проверяющего органа, для проверяемой организации и для Росимущества. По окончании проведения мероприятия по контролю над использованием имущества акт (справка) подписывается членами комиссии и представляется для ознакомления и визирования руководителю проверяемой организации. В случае его несогласия с выводами, изложенными в акте (справке), руководитель организации в трехдневный срок представляет в Росимущество или его соответствующий территориальный орган аргументированный протокол разногласий по изложенным выводам.

Копии утвержденных актов (справок) направляются в федеральный орган исполнительной власти, на который в соответствии с действующим законодательством возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), и в администрацию субъекта РФ, на территории которого расположен объект проверки.

При обнаружении в ходе проведения мероприятия по контролю над использованием имущества нарушений действующих законов и других нормативных правовых актов эти нарушения фиксируются в акте (справке) с указанием руководителю проверяемой организации устранить выявленные нарушения в определенный комиссией срок, о чем проинформировать Росимущество или его территориальный орган.

При непринятии организацией мер по устранению нарушений, изложенных в акте (справке) комиссии, территориальный орган Росимущества, когда мероприятие проводится созданной им комиссией, направляет в Росимущество и федеральный орган исполнительной власти, на который в соответствии с действующим законодательством возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), предложения о мерах воздействия (расторжение контракта с руководителем, реорганизация юридического лица, направление материалов в правоохранительные органы и т.п.).

Отчет о проведении мероприятия по контролю над использованием имущества, с приложением акта проверки, территориальный орган Росимущества представляет в Росимущество по окончании проведения мероприятия по контролю над использованием имущества.

В результате проведенных проверок использования федерального имущества, закрепленного за государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями и переданного по договорам аренды иным лицам, могут быть, в частности, выявлены следующие нарушения использования федерального имущества: а) выбытие основных средств без согласования с собственником имущества (списание, передача с баланса на баланс, реализация и иное движение основных средств); б) распоряжение федеральным имуществом органами, не уполномоченными собственником; в) внесение договоров аренды и безвозмездного пользования нежилыми помещениями, находящимися в федеральной собственности, в реестр договоров объектов областной собственности; г) отсутствие регистрации договоров аренды, заключенных на срок более года; д) несвоевременное внесение организациями-арендаторами арендной платы в федеральный бюджет; е) получение арендной платы балансодержателем; предоставление в аренду помещений без согласия собственника; ж) не проведение инвентаризации объектов незавершенного строительства и др.

Кроме того, по итогам проведенных проверок могут быть выявлены факты сдачи в субаренду арендуемых федеральных площадей, изъяты нежилые помещения, переоформлены договоры аренды, выставлены претензии к арендаторам (к примеру, вынесены предупреждения о наличии задолженности по арендной плате).

В арбитражный суд и суды общей юрисдикции могут быть направлены иски: о признании договоров аренды недействительными и применении последствий недействительности сделки; о расторжении договоров аренды и выселении из арендуемых площадей; об истребовании расположенных в здании помещений; о выселении организаций, которые без оформленных в установленном порядке документов занимают площади федерального учреждения и т.п.

Однако разбирательство в арбитражном суде не должно оставаться единственной мерой воздействия на правонарушителей, поскольку может продолжаться годами. В случаях, когда есть основания полагать, что совершено административное правонарушение, необходимо направлять в прокуратуру материалы о проверке правомерности использования нежилых помещений, являющихся федеральной собственностью.

В соответствии с п. 6.9 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральной собственностью, Росимущество уполномочено обращаться в суды с исками и в правоохранительные органы с заявлениями от имени Российской Федерации в защиту имущественных и иных прав и законных интересов РФ по вопросам приватизации, управления и распоряжения федеральным имуществом.

Согласно п. 3. ст. 9 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», в случае выявления в результате мероприятия по контролю административного правонарушения, должностным лицом органа государственного контроля (надзора) составляется протокол в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, и даются предписания об устранении выявленных нарушений.

Росимущество является федеральным агентством, а потому не осуществляет надзорные функции и не наделено компетенцией по составлению протоколов об административных правонарушениях ни по одному из составов КоАП РФ, не исключая и статью 7.24 Кодекса. Не имеет права составлять протоколы по ст. 7.24 КоАП РФ и нынешнее Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации.

Приказом Минимущества РФ от 13 марта 2003 г. № 79 установлен «Перечень должностных лиц Министерства имущественных отношений Российской Федерации и его территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях», предусмотренных ч. 2 и ч. 3 ст. 14.1, ст. 17.7, 17.9, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7, ст. 19.20 КоАП РФ. В настоящее время данный приказ продолжает действовать в отношении Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации.

Таким образом, возбуждение дел об административных правонарушениях по ст. 7.24 КоАП РФ, в соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ, находится в исключительной компетенции органов прокуратуры. Необходимо помнить, что взаимодействие контролирующих органов с правоохранительными органами государственной власти является одним из общих принципов контрольной деятельности [1].

«Вмешательство прокурора… необходимо, если правонарушение выходит за рамки компетенции отдельного контрольного органа, затрагивает широкий круг отношений и требует одновременного использования различных форм реагирования» [2] (например, вынесения постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.24 КоАП РФ и заявления прокурора в арбитражный суд о привлечении виновных лиц к административной ответственности по ст. 7.24 КоАП РФ).

К сожалению, Росимущество и его территориальные органы на сегодняшний день не заинтересованы в сотрудничестве с органами прокуратуры, поскольку такая деятельность способна выявить их собственные недостатки в области контроля над использованием федерального имущества.

Именно этим, видимо, следует объяснять тот факт, что, в основном, используются гражданско-правовые способы защиты, а механизм привлечения виновных лиц к административной ответственности практически не задействуется. Есть многочисленные примеры систематического уклонения должностных лиц ТУ Росимущества от возложенной на них обязанности по принятию мер к привлечению виновных лиц к ответственности. Как правило, самостоятельно (без запроса) они не направляют материалы в прокуратуру при обнаружении признаков состава правонарушения по ст. 7.24 КоАП РФ.

«Контакты между прокуратурой и специализированными органами должны строиться на основе взаимодействия, способствуя консолидации и активизации их деятельности. При этом прокуратура, как правило, выполняет свои надзорные функции, привлекая контролирующие органы, поручая им проведение соответствующих ревизий, проверок, экспертиз» [3].

Что касается Росимущества, то, на наш взгляд, необходимо последовательное взаимодействие его территориальных управлений с органами прокуратуры (обмен информацией, предоставление информации, совместные мероприятия, семинары, взаимные консультации по проблемам охраны собственности и т.п.), а не только в рамках проверок использования федеральной собственности по запросам прокуратуры.

Следует отметить, что ситуация с привлечением к административной ответственности за нарушение порядка распоряжения и использования объектов нежилого фонда, находящихся в областной и муниципальной собственности, обстоит несколько по-другому. К примеру, Закон г. Москвы от 3 июля 2002 г. № 38 «О государственном контроле за учетом и использованием объектов нежилого фонда города Москвы» определяет порядок осуществления такого контроля, устанавливает административную ответственность физических, юридических и должностных лиц, а также устанавливает размеры административных штрафов за различные виды правонарушений.

Государственный контроль за соблюдением порядка учета и использования осуществляется Государственной городской инспекцией по контролю над использованием объектов нежилого фонда города Москвы (Госгоринспекцией). Официальными документами для проведения проверки и по факту выявленных правонарушений на объектах нежилого фонда являются распоряжение, уведомление, предписание, определение и протокол.

Дела об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена указанным законом, рассматриваются Административной комиссией по рассмотрению правонарушений в сфере учета и использования нежилого фонда г. Москвы.

Административная ответственность установлена: за нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда; за самовольное занятие объектов нежилого фонда; за использование объектов нежилого фонда без надлежаще оформленных правоустанавливающих документов; за нарушение порядка и условий использований объектов нежилого фонда; за несоблюдение порядка изменения целевого назначения объектов нежилого фонда, занимаемых на правах аренды (субаренды); за переустройство объектов нежилого фонда без оформления разрешительных документов, возведение пристроек без постановки на учет и оформления прав владения; за не предоставление сведений (информации); за нарушение порядка учета объектов нежилого фонда.

По сведениям начальника административно-правового управления Госгоринспекции г. Москвы Г.И. Кочетыговой, только за 9 месяцев 2004 г. к административной ответственности за использование объектов нежилого фонда без надлежаще оформленных правоустанавливающих документов привлечено более 700 юридических и 300 должностных лиц [4].

На наш взгляд, такая модель контрольной деятельности достаточно эффективна, поскольку позволяет сочетать полномочия по проведению проверок использования федерального имущества и компетенцию в области составления протоколов об административных правонарушениях. К тому же дела об административных правонарушениях рассматривает совершенно другой – коллегиальный орган, что позволяет избежать произвола должностных лиц Госгоринспекции.

Таким образом, реализация административной ответственности выступает естественным продолжением всесторонней контрольной деятельности.

Что касается осуществления контрольных функций Росимуществом, то здесь, на наш взгляд, далеко не все благополучно, даже на нормативном уровне.

В п. 7 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утв. Постановлением Правительства РФ от 27.11.2004г. № 691, установлено, что Агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Между тем, не входят ли данные правила в противоречие с п. 5.5 Положения, в котором предусмотрены полномочия Росимущества по осуществлению контроля над управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью федерального имущества?

Названные контрольные полномочия касается не только ФГУП и ФГУ, но иных лиц, которым имущество передано в установленном порядке. Почему же в п. 7 Положения говорится лишь о том, что ограничения не распостраняются только на полномочия руководителя Агентства по решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности Агентства, а также на полномочия по контролю деятельности в возглавляемом Агентстве (его структурных подразделениях и территориальных органах)?

Положения большинства агентств предусматривают лишь осуществление контроля над деятельностью подведомственных организаций, и это не противоречит функциональному подходу в организации современной системы федеральных органов исполнительной власти. Однако в случае с Положением о Росимуществе, на наш взгляд, имеется явная несогласованность отдельных групп норм, которая не позволяет отнести контрольные полномочия, предусмотренным в п. 5.5. к «случаям, устанавливаемым Постановлениями Правительства».

Очевидно, что осуществлять управление федеральным имуществом, не осуществляя контроля над его распоряжением и использованием, невозможно, поскольку контроль является частью управления.

Вместе с тем, мы поддерживаем мнение Б.В. Россинского о том, что совмещение организационно-хозяйственных и контрольно-надзорных функций в одном органе исполнительной власти имеет не только положительные (возможность постоянного совершенствования тактики и методик проведения контрольных операций), но и отрицательные моменты. К минусам относится то, что орган исполнительной власти (в нашем случае – Росимущество) контролирует свою же организационно - хозяйственную деятельность или работу находящихся в его ведении предприятий и учреждений. Эффективность контроля в данном случае чрезвычайно низкая. В этой связи функции организационно-хозяйственного плана в ряде случаев выполняются и самим органом, и находящимися в его ведении организациями некачественно или не выполняются совсем, так как не обеспечиваются ни хозяйственным механизмом, ни соответствующим государственным принуждением [5].

Данная проблема достаточно интересна и требует специального рассмотрения. Мы же хотим обратить внимание на то, что в структуре Министерства экономического развития и торговли РФ нет службы, которая бы осуществляла нормативно-правовое регулирование и функции по контролю и надзору (за исключением Федеральной таможенной службы). На наш взгляд, это обстоятельство значительно ослабляет работу в области управления государственной собственностью, поскольку Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости нуждаются в неком объединяющем, промежуточном звене между ними и Министерством. Таким звеном, по нашему мнению, могла бы стать, к примеру, Федеральная служба по контролю над учетом и использованием объектов нежилого фонда, за которой следовало бы закрепить, в частности, полномочия по составлению протоколов по ст.ст. 7.24, 19.21 КоАП РФ и др.

Выдвинутая нами гипотеза, по-видимому, носит дискуссионный характер и могла бы стать опорой для дальнейших исследований. Она должна быть проверена с помощью метода имитационного моделирования ситуации, которая возникнет при реализации данного предложения по совершенствованию законодательства.

ЛИТЕРАТУРА

1. Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия / Под ред. А.П. Гуляева. – М.: МАЭП, ИИК «Калита», 2000. С. 14.

2. Отческая Т.И. Защита интересов государства в арбитражном суде. Право и экономика. 2003. № 2.

3. Отческая Т.И. Указ соч.

4. Кочетыгова Г.И. Привлечение к административной ответственности за использование объектов нежилого фонда г. Москвы без надлежаще оформленных правоустанавливающих документов // Недвижимость и инвестиции. 2004. № 4 (21).

5. Россинский Б.В. Система и структура федеральных органов исполнительной власти // Закон. 2004. № 7. С. 112.