Особенности правоохранительной деятельности органов финансовой полиции по предупреждению, выявлению и пресечению административных правонарушений

Правоохранительная деятельность органов финансовой полиции напрямую связана с проблемой рассмотрения дел об административных правонарушениях в области налогообложения. Это обусловлено тем, что выявление правонарушения, возбуждение дела и его рассмотрение, а также вынесение постановления и наложение взыскания являются одним из видов правоохранительной деятельности данного органа. В последнее время в юридической науке коренным образом пересматриваются подходы к содержанию правоохранительных функций государства и деятельности правоохранительных органов. Ранее традиционно считалось, что правоохранительные органы призваны охранять, прежде всего, интересы государства, а затем только - права граждан и организаций. Признание, соблюдение и защита прав и свобод должны обеспечиваться всеми органами государства, осуществляющими производство по делам об административных правонарушениях. Однако правоохранительная деятельность не «замыкается на узких специфических вопросах борьбы с правонарушениями, а заключается в охране права в целом» [1, с. 12], которая включает в себя систему мероприятий, направленных на создание необходимых условий для добровольного и принудительного исполнения обязательств.

Действующее административное законодательство Республики Казахстан предусматривает две формы защиты прав и интересов налогоплательщиков: судебную и административную. Рассмотрение дел об административных правонарушениях в области налогообложения также осуществляется в судебном и внесудебном порядке в строгом соответствии с подведомственностью. Во внесудебном (административном) порядке дела об административных правонарушениях правомочны рассматривать только органы финансовой полиции и налоговой службы.

Как уже отмечалось, переход к рыночной экономике, реформирование всех сфер общественных отношений повлекли за собой перемены и экономике, в частности, в сфере налогообложения. Для контроля в налоговой сфере Республики Казахстан была создана налоговая служба Республики Казахстан. Уже на начальном этапе ее деятельности остро встал вопрос о массовом уклонении от уплаты налогов, от налогообложения вообще. В то время перед налоговой службой была поставлена главная задача, связанная с реализацией принципа добровольной уплаты налоговых платежей, а в случае уклонения от уплаты налогов – принудительного взыскания их в бюджет с применением мер юридической ответственности. Именно это явилось объективной предпосылкой для образования правоохранительного органа в налоговой сфере. Действительно, создание специального правоохранительного органа стало необходимым условием для формирования и совершенствования эффективной налоговой системы.

Деятельность органов финансовой полиции связывают сегодня с экономической безопасностью нашего государства. В Республике Казахстан была принята «Стратегия экономической безопасности Казахстана на 2001-2005 годы», в соответствии с которой разработан ряд мероприятий и механизм их осуществления по укреплению экономической безопасности. Необходимо отметить, что обеспечение экономической безопасности Республики Казахстан органами финансовой полиции нередко рассматривают в тесной взаимосвязи с национальной безопасностью [2, с. 7], а также с государственной независимостью нашей Республики [3, с. 14]. Сохранение и обеспечение национальной безопасности является главной гарантией конституционного строя государства. Основными целями обеспечения национальной безопасности современного государства является подъем экономики страны, обеспечение личной безопасности человека, его конституционных прав, укрепление правопорядка и т.д. [4, с. 50].

Практика показывает, что, несмотря на относительно небольшое количество выявленных правонарушений и преступлений в сфере экономической деятельности, ущерб от них весьма значительный. Наибольший ущерб причиняется уклонением от уплаты налогов, что составляет 34,8% от общего объема всех преступлений в экономической сфере [5, с. 8]. Проблема выявления налоговых правонарушений остро стоит не только в Республике Казахстан. Например, по официальным данным Министерства налогов и сборов Российской Федерации, более 50% зарегистрированных юридических лиц не предоставляют налоговую отчетность и не уплачивают налоги [6, с. 82]. В США, где система осуществления налогового законодательства основывается, в основном, на заполнении деклараций о доходах как физическими, так и юридическими лицами, более 90% всех дел о нарушении налогового законодательства заканчиваются судимостью [7, с. 12].

Создание на базе налоговой службы Республики Казахстан специального правоохранительного органа – финансовой полиции, а затем выделение его из системы налоговых органов и законодательное придание ему самостоятельного статуса явилось объективной необходимостью на пути построения независимого демократического государства. В настоящее время удачное сочетание в полномочиях органов финансовой полиции полномочий правоохранительного органа и компетенции в налоговой сфере дает сегодня правовой и экономический эффект в борьбе с уголовными преступлениями в области налогообложения и административными правонарушениями.

В соответствии с п. 4,8 ч. 1 ст. 9 Закона РК от 4 июля 2002 года «Об органах финансовой полиции Республики Казахстан», органы финансовой полиции вправе составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, осуществлять административное задержание, а также применять другие меры, предусмотренные законодательством Республики Казахстан об административных правонарушениях, также изымать или производить выемку документов, товаров, предметов или иного имущества, в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Помимо вышеперечисленных прав, органы финансовой полиции, в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 8 Закона РК от 4 июля 2002 года «Об органах финансовой полиции Республики Казахстан», обязаны предупреждать, выявлять и пресекать административные правонарушения.

Руководители органов финансовой полиции и их заместители, руководители органов финансовой полиции по областям, городам республиканского значения, столицы Республики Казахстан, межрегиональных, районных, городских, районных в городах и специальных подразделений финансовой полиции и их заместители вправе рассматривать дела об административных правонарушениях в области налогообложения и налагать административные взыскания, предусмотренные статьями 205 (частью первой, второй, четвертой и пятой), 207, 212, 215 КоАП РК.

К данным правонарушениям относятся:

- нарушение срока постановки на налоговый учет в налоговом органе;

- сокрытие объектов налогообложения;

- нарушение порядка допуска на территорию рынка;

- нарушение порядка применения контрольно-кассовых машин с фискальной памятью.

По вышеперечисленным категориям административных дел, органы финансовой полиции сами составляют протоколы об административных правонарушениях, ведут производство по рассмотрению этих дел и выносят постановления о наложении административного взыскания.

Также в административном законодательстве закреплен перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях по делам, рассматриваемым судами. К таким относятся правонарушения, предусмотренные ст.ст. 213 и 214 КоАП РК, а именно:

- нарушение правил ввоза, транспортировки, производства, хранения и реализации подакцизных товаров;

- нарушение порядка и правил маркировки.

Данный перечень является исчерпывающим. В случае составления органами финансовой полиции протокола об административном правонарушении по иным составам в области налогообложения, предусмотренным КоАП РК, протокол считается ничтожным по причине составления его неправомочным на то лицом.

Тем не менее, по нашему мнению, представляется необходимым несколько расширить круг составов административных правонарушений, подведомственных рассмотрению органам финансовой полиции. Данное предложение основывается на следующем.

В соответствии с Законом РК «Об органах финансовой полиции», к одной из обязанностей органов финансовой полиции, закрепленных в ст. 8, относится предупреждение, выявление и пресечение административных правонарушений. Таким образом, одной из главных задач финансовой полиции является борьба с административными правонарушениями. К обязанностям же органов налоговой службы, закрепленным в ст. 17 НК РК, не относится предупреждение, выявление и пресечение административных правонарушений в налоговой сфере. В п.п. 3, 13 ст. 17 НК РК закреплено, что органы налоговой службы обязаны осуществлять налоговый контроль и налагать на налогоплательщика административные штрафы в соответствии с КоАП РК.

Таким образом, действующее законодательство Республики Казахстан, закрепляя обязанности каждого из этих органов по предупреждению, выявлению и пресечению правонарушений в налоговой сфере, а также привлечению лиц, нарушивших налоговое законодательство, изначально обязало органы финансовой полиции, как специализированного правоохранительного органа, в определенно большей степени осуществлять борьбу с нарушителями налогового законодательства, по сравнению с органами налоговой службы. Исходя из сказанного, по нашему мнению, к подведомственности органов налоговой службы по рассмотрению дел об административных правонарушениях в области налогообложения должны быть отнесены такие составы административных правонарушений, которые выявляются непосредственно в процессе налогового контроля, осуществляемого данным органом, и не требующие длительного расследования; все остальные составы административных правонарушений в области налогообложения предлагается отнести к компетенции органов финансовой полиции. Исключение составляют только административные правонарушения, предусмотренные ст. ст. 213 и 214 КоАП РК, которые могут рассматриваться с наложением по ним взысканий только в судебном порядке, так как одной из санкций является конфискация товаров, производимая в соответствии с Конституцией РК исключительно на основании решения суда.

Поэтому к подведомственности органов финансовой полиции по рассмотрению административных дел о нарушении налогового законодательства предлагается дополнительно отнести:

1) административные правонарушения, предусмотренные ст. 208 КоАП, а именно нарушение правил учета доходов, расходов и объектов налогообложения, а также неотражение в учетной документации операций по учету и реализации товаров, работ и услуг. Данные правонарушения по своей правовой и экономической природе схожи с таким правонарушением, как сокрытие объектов налогообложения, предусмотренным ст. 207 КоАП РК, которое подведомственно рассмотрению органам финансовой полиции; более того, между правонарушениями, предусмотренными ст. ст. 207 и 208 КоАП РК, существует определенная причинно-следственная связь. Это связано с тем, что сокрытие объекта налогообложения нередко возникает вследствие отсутствия у налогоплательщика учета доходов и объектов налогообложения; а отсутствие учета доходов и объектов налогообложения является причиной сокрытия объекта налогообложения. Следовательно, содержание статьи 207 и статьи 208 КоАП РК в данной части, по сути, дублируют друг друга. Поэтому целесообразно было бы, если не объединить указанные статьи в данной части, то отнести правонарушения, предусмотренные ст. 208 КоАП РК, также к подведомственности органов финансовой полиции, к которой уже, в соответствии со ст. 570-1 КоАП РК, отнесено административное правонарушение, предусмотренное ст. 207 КоАП РК.

Для наиболее эффективного раскрытия нарушений налогового законодательства необходимо различать понятия способ совершения правонарушения и способ сокрытия правонарушения в области налогообложения. Способы уклонения от уплаты налогов не существуют изолированно. Характерные связи между ними позволяют выявить прямое или косвенное отражение их в материальных носителях информации. Любой способ уклонения от уплаты налогов находит свое отражение на бумажных или электронных носителях. Зачастую для сокрытия объектов, подлежащих налогообложению, налогоплательщики избирают наиболее простой способ – это передача ложной информации, с целью введения в заблуждение, как сотрудников органов налоговой службы, так и сотрудников финансовой полиции. Лица, совершившие правонарушение в сфере налогообложения, нередко пытаются ввести в заблуждение органы налоговой службы путем предоставления поддельных документов, фиктивных договоров, соглашений, а также путем неверного толкования норм налогового законодательства. В целях уменьшения налогооблагаемой базы, а также снижения размеров налоговых платежей и вообще для избежания уплаты налогов недобросовестными налогоплательщиками, в основном, используются следующие способы, проанализировав которые, можно сгруппировать на следующие категории:

- полное или частичное сокрытие объема и выручки от реализации товаров, работ и услуг;

- полное или частичное отсутствие у налогоплательщика учета доходов, расходов и объектов налогообложения;

- уменьшение объектов налогообложения и объектов, связанных с налогообложением;

- уклонение от постановки на регистрационный учет и учет по НДС;

- использование необоснованных налоговых льгот;

- осуществление операций и сделок без их документального оформления;

2) административные правонарушения, предусмотренные ст. 210 КоАП РК, к которым относятся – неудержание или неполное удержание налоговым агентом и иными уполномоченными органами (организациями) сумм налогов и других обязательных платежей, подлежащих удержанию и перечислению в бюджет, в соответствии с налоговым законодательством; а также не перечисление или неполное перечисление налоговыми агентами и иными уполномоченными органами (организациями), определенными налоговым законодательством, удержанных сумм налогов и других обязательных платежей в бюджет, подлежащих перечислению в бюджет, в соответствии с налоговым законодательством. В соответствии с ч. 20 п. 1 ст. 10 НК РК, налоговыми агентами признаются лица, на которых, в соответствии с НК РК, возложена обязанность по исчислению, удержанию и перечислению налогов, удерживаемых у источника выплаты. К таким лицам относятся юридические лица (предприятия, учреждения, организации, пенсионные фонды, страховые компании, банки и т.д.), индивидуальные предприниматели, частные нотариусы и адвокаты. Как видно из содержания данной статьи, круг лиц, понимающихся под налоговыми агентами, довольно широкий, и деятельность данных лиц регулируется различными нормативно-правовыми актами. Более того, как уже было сказано, налоговые агенты исчисляют, удерживают и перечисляют налоги с доходов, облагаемых у источников выплаты, к которым относится множество различных доходов. Например, доход работника в денежной и натуральной формах, разовые выплаты, пенсионные выплаты, дивиденды, выигрыши в денежной и натуральной формах, доходы по страхованию и другие.

Поэтому проведение тщательного выявления и расследования вышеперечисленных административных правонарушений в области налогообложения, а затем рассмотрение возбужденных административных дел требует применения не только экономических знаний (какими, в основном, обладают сотрудники органов налоговой службы), но и специальных знаний в области юриспруденции, с использованием специальных форм и методов борьбы с экономическими (налоговыми) правонарушениями, которые требуют длительного периода времени.

Таким образом, рассмотрение дел об административных правонарушениях в области налогообложения можно охарактеризовать как разновидность правоохранительной деятельности органов финансовой полиции, осуществляемую в соответствии с законом в установленном порядке и направленную на обеспечение соблюдения правовых норм посредством применения мер административного принуждения.

ЛИТЕРАТУРА

1. Бекбергенов Н.А. Правоохранительная деятельность в Республике Казахстан: Учебное пособие. – Караганда: Болашак Баспа, 1998. – 234 с.

2. Толкумбеков С.М. Правоохранительная деятельность финансовой полиции Республики Казахстан: Автореф. канд. юрид. наук: 12.00.11. – Алматы, 2004. – 30 с.

3. Карпекин А.В. Субъекты налоговых отношений: административно-правовое регулирование их деятельности и статуса: Автореф. канд. юрид. наук: 12.00.02. – Алматы, 2001. – 28 с.

4. Мамонов В.В. Конституционный строй Российской Федерации: понятие, основы, гарантии // Государство и право. – 2004. - № 10. – С. 42-51

5. Тусупбеков Р.Т. Актуальные проблемы повышения эффективности экономической безопасности Республики Казахстан // Научные труды Академии финансовой полиции Республики Казахстан. – Астана: Фолиант, 2002. - 496 с.

6. Александров И.В. Некоторые проблемы теории и практики выявления налоговых преступлений // Правоведение. – 2002. - №2. – С. 82-89.

7. Ералина С.Е. Организационно-правовые основы налоговой полиции Республики Казахстан: Автореф… канд. юрид. наук: 12.00.11. – Алматы, 2000. – 24 с