Некоторые проблемы права недропользования

Недра как объект правоотношений выступают в различных качествах. В одних случаях они являются объектом права государственной собственности, в других – объектом права пользования. Соответственно, в сфере недропользования возникает две группы правоотношений: 1) отношения государственной собственности на недра, в том числе, на полезные ископаемые (институт права государственной собственности на недра); 2) отношения по владению и пользованию недрами (институт права недропользования).

Отношения государственной собственности на недра выступают как публично-правовые отношения, тогда как отношения по владению и пользованию недрами в пределах контрактной территории составляют сферу регулирования частного права (и, в первую очередь, гражданского права). Мы считаем, что среди принципов законодательства о недрах и недропользовании принцип права государственной собственности на недра занимает особое место: проявляется это в том, что, с одной стороны, законодатель не причислил его к принципам законодательства; а с другой, на наш взгляд, совершенно очевидно, что именно он является основным принципом законодательства о недрах и недропользовании. Несмотря на некую завуалированность, принцип государственной собственности на недра пронизывает всю систему действующего законодательства РК. Будучи конституционным принципом, право государственной собственности на недра и другие природные ресурсы предопределяет особенности и специфику реализации правомочий владения и пользования объектами природы. В отношении недр это выражается, в частности, в том, что никто не может получить недра во владение и пользование иначе, как от государства в лице его органов, которым предоставлено право передавать недра во владение и пользование. Государство как единственный собственник недр, и потому исключительный собственник, определяет основания и порядок использования и охраны недр, принимает правовые нормы, устанавливающие режим владения и пользования ими.

Законодательством о недрах и недропользовании предусматриваются следующие права недропользователя:

- самостоятельно совершать любые законные действия по недропользованию в пределах предоставленной ему контрактной территории в соответствии с условиями, зафиксированными в контракте;

- использовать по своему усмотрению результаты своей деятельности, в том числе, минеральное сырье, если иное не предусмотрено контрактом; сооружать на контрактной территории, а в случае необходимости, на иных земельных участках, выделенных недропользователю в установленном порядке, объекты производственной и социальной сферы, необходимые для осуществления работ, а также по договоренности пользоваться объектами и коммуникациями общего пользования, как на контрактной территории, так и вне ее пределов;

- в первоочередном порядке осуществлять переговоры о продлении срока действия контракта сверх сроков, установленных действующим законодательством; привлекать субподрядчиков для выполнения отдельных видов работ, связанных с проведением операций по недропользованию;

- передавать все или часть своих прав другим лицам с соблюдением условий, установленных законодательством о недрах и недропользовании;

- прекращать свою деятельность на условиях, определенных законодательством и контрактом;

- пользоваться иными правами, предусмотренными действующим законодательством и контрактом.

Установленный законодателем перечень обязанностей недропользователя является более объемным, по численности превышающим в два раза перечень правомочий. Мы считаем это вполне оправданным и обоснованным, так как недра – это особый объект природы, отличающийся от других природных ресурсов своей невозобновляемостью и исчерпаемостью. Наряду с установлением обязанностей, прямо предусмотренных законодательством о недрах и недропользовании, возможно определение в контракте дополнительных обязанностей недропользователя при условии, что они не будут противоречить закону. К числу обязанностей инвестора-недропользователя, установленных в законодательном порядке, относятся следующие:

- выбирать наиболее эффективные методы и технологии проведения операций по недропользованию, основанные на стандартах, принятых в мировой практике;

- использовать контрактную территорию только в целях, предусмотренных контрактом;

- приступить к проведению разведки или добычи с даты заключения контракта, если иной срок не предусмотрен в контракте;

- проводить операции по недропользованию в строгом соответствии с действующим законодательством;

- соблюдать согласованные в установленном порядке технологические схемы и проекты на проведение операций по недропользованию, обеспечивающие безопасность персонала и населения.

Недропользователь-инвестор обязан также не препятствовать другим лицам свободно передвигаться в пределах контрактной территории, пользоваться объектами и коммуникациями общего пользования или проводить любые виды работ, в том числе, разведку и добычу других природных ресурсов, если это связано с особыми условиями безопасности, и такая деятельность не мешает проведению операций по недропользованию; восстанавливать участки земли и другие природные объекты, нарушенные вследствие проведения операций по недропользованию, до состояния, пригодного для дальнейшего использования, в соответствие с законодательством и другие.

Термин «право недропользования» в современной юриспруденции и экономической сфере понимается в разных смыслах. Так, Общая часть Гражданского кодекса трактует данный термин как один из видов ограниченного вещного права. В свою очередь, вещные права являются субъективными правами каждого индивида по владению, пользованию и/или распоряжению своим либо чужим имуществом. В то же время, это совокупность правовых норм, регулирующих правоотношения в сфере недропользования. Недропользование – это производный термин и производное право, которое не может существовать без наличия абсолютного вещного права на недра. Абсолютные вещные права на недра – это право собственности на недра, которое в Республике Казахстан принадлежит исключительно государству.

«Право недропользования» как комплекс норм не является отраслью права [1]. Из-за малого объема законодательного материала его трудно пока даже выделить в качестве подотрасли. Считается, однако, что по предмету регулирования оно практически тождественно так называемому горному праву, как бы “подотрасли” (в обязательных кавычках) природоохранного права - права окружающей среды. Но если для любого природоохранного объекта имеется двойственная цель правового регулирования - использование и охрана с колоссальным преобладанием охраны, то в недропользовании, в первую очередь, важно именно использование. Это позволяет комплекс правовых норм, регулирующих отношения по использованию (смысл слова “использование” имеет цивилистический оттенок) недр приблизить не к экологическому, а к гражданскому праву. Законодательство, содержащее нормы о недропользовании, традиционно считается источниками как природоохранного, так и гражданского права. Так, Указ “О недрах” можно рассматривать в качестве источника экологического права, имея в виду регулирование отношений, складывающихся по поводу недр как природного объекта, части окружающей среды (по смыслу статьи 1 Закона РК “Об охране окружающей среды”) - объекта специальной, особой охраны и контроля. Данный Указ также считается и источником гражданского права, поскольку регулирует ряд важных отношений, связанных с инвестиционными вопросами и другими вопросами детализации отношений в имущественной, вещно-правовой сфере.

И здесь в гражданско-правовой сфере мы хотели бы выделить и рассмотреть также термин «соглашение о разделе продукции». В последние годы много говорится о необходимости срочного развития законодательства о соглашениях о разделе продукции (далее - СРП). В английском прочтении его называют также продакшн шеринг. Мы полагаем, что СРП - это лишь один из видов договора концессии (аренды), характеризующийся особой формой расчетов за пользование недрами. Соответственно, развитие законодательства о СРП должно исходить из общей концепции регулирования концессионных отношений. Это ставит вопрос об ускоренном принятии закона о концессионных договорах и иных правовых актов, регулирующих эту группу отношений. Как известно, Закон «О концессиях» в Казахстане просуществовал всего два года – с 1991 до 1993 года - и теперь снова поднимаются вопросы о подобном законе. Этого требуют складывающиеся экономические отношения.

Кроме того, требует исследования проблема сочетания различных организационно-правовых форм отношений в недропользовании. В этом плане целесообразным видится, с одной стороны, сближение нашего законодательства с международными правовыми стандартами, а с другой - сближение правового режима обычной лицензионной формы недропользования с режимом СРП. Как видится, подобные меры способны обеспечить устойчивость недропользования, позволив избежать переливания одних организационно-правовых форм в другие. Если же, как утверждается в некоторых исследованиях, СРП позволяет нередко уходить компаниям-инвесторам СРП от государственного контроля, то, вероятно, имеет смысл отдать приоритет обычным лицензионным отношениям [2]. Призывы к созданию благоприятных условий для иностранных инвесторов ставят вопрос о формировании равных условий для отечественных и иностранных инвесторов. Нарушение же принципа равенства может привести к неблагоприятным для отечественных недропользователей последствиям.

Имеющееся сейчас законодательство о недропользовании пока недостаточно для обеспечения нормальной работы горнодобывающего производства. Пробелы имеются как в области регулирования публично-правовых (административных), так и гражданско-правовых отношений. Публично-правовыми актами регулируются, как правило, управление и контроль над недропользованием, распоряжение недрами, разрешительный порядок предоставления и плата за недра, гражданско-правовыми актами - права собственности на горное имущество и добытое минеральное сырье, договорные формы отношений горных предприятий. Поэтому сейчас остро встает вопрос о необходимости кодификации этих отношений в рамках отрасли.

Необходимость принятия закона о разделе продукции сомнений не вызывает. Нужно определить понятие этого договора и определить его место в системе других гражданско-правовых договоров. Полагаем, что это будет подвид договоров аренды. Механизм раздела должен быть продуман до мелочей в отношении как отечественных, так и иностранных инвесторов; должно быть проведено четкое отграничение операций, проводимых инвестором по контракту на условиях РП, от других операций, проводимых им же, для определения правильного налогового режима; правильной, подлежащей применению, модели налогообложения. Для того, чтобы принять закон о концессиях или о разделе продукции, даже не нужно ничего менять, поскольку пока ничего еще нет.

Но считаем необходимым учесть ошибки России (маленький спецперечень месторождений, желание утверждения каждого СРП отдельным федеральным законом, необоснованное квотирование доли местной рабочей силы и местного оборудования, и т.д.), чтобы их не повторить.

Из вышесказанного следует, что пользователи недр обладают достаточно широким объемом правомочий для обеспечения рациональной и комплексной разработки месторождений полезных ископаемых. При этом в круг правомочий недропользователя не входит право распоряжения недрами, поскольку оно всецело принадлежит государству. Зависимость права недропользования от права государственной собственности на недра проявляется в том, что именно государство как собственник определяет объем этого права, его рамки, то есть устанавливает, в какой мере юридические и физические лица могут владеть и пользоваться недрами. Следовательно, можно прийти к выводу, что недропользователи могут реализовывать свои правомочия лишь на основании, в порядке и в пределах, установленных государством.

Вместе с тем, в юридической литературе имеются и другие точки зрения по этому вопросу. Так, А. Джаналеевой высказано предположение, что инвестиционное правоотношение с участием государства обладает в большей степени элементами гражданского правоотношения, поскольку оно:

- не основано на должном поведении только одного из его участников (юридического или физического лица);

- не предусматривает противопоставления, с одной стороны, только права государства, а с другой – только обязанности юридического или физического лица;

- не обеспечивается одним только государством, хотя и охраняется его принудительной силой;

- не санкционируется и не устанавливается только государством, а может устанавливаться соглашением сторон; поэтому инвестиционное отношение с участием государства имеет только один признак административного правоотношения – обязательное участие государства, все прочие признаки характеризуют его как гражданское правоотношение[3].

Таким образом, право недропользования является комплексным правовым институтом, регулируемым как публично-правовыми нормами, так и частно-правовыми нормами, а законодательство в сфере недропользования нуждается в дальнейшей разработке и правоприменении.

ЛИТЕРАТУРА

1. Ударцев А.С. Право недпропользования. - Алматы, 1999.

2. Клюкин Б.Д. Формирование нового горного права России. //Журнал Российского права. № 3, 2001.

3. Джаналеева А.А. Инвестиционный контракт. Автореф. Дисс. Канд. Алматы, 2003. С. 10-11