О необходимости совершенствования законодательства Республики Казахстан о водно-болотных угодьях

В настоящее время наиболее уязвимыми экосистемами нашей планеты, находящимися под наибольшей угрозой разрушения, являются водно-болотные угодья (далее ВБУ). «Это происходит главным образом в связи с ведущимся осушением, преобразованием, загрязнением и переэксплуатацией их ресурсов. Водно-болотные угодья подвергаются интенсивному хозяйственному использованию (забор воды для орошения, бытовых и технических нужд, добыча торфа, биологических ресурсов). Реки и озера подвержены массированному загрязнению промышленными и сельскохозяйственными стоками.

Несмотря на то, что наша страна находится в аридной части Евразии, существенную часть природных экосистем представляют комплексы ВБУ, начиная от Каспийского моря и крупных озерных систем и заканчивая тысячами пресных и соленых озер, разбросанных на обширных степных равнинах. На казахстанской части водно-болотных угодий Евразийского континента сходятся два мировых пролетных пути — это Центрально-Азиатско-Индийский и Сибирско-Восточно-Африканский. Казахстан является международной гаванью на путях пролета мигрирующих птиц. Водно-болотные угодья Казахстана являются местом гнездования и кормления птиц из стран Западной Европы, Юго-Восточной Азии, Африки и Арктического побережья. В Казахстане отмечена самая многочисленная популяция водоплавающих птиц в Азии, более 130 видов. Каждые полгода более 50 миллионов птиц мигрируют через Казахстан. Из них 20 процентов гнездятся на территории Казахстана» [1, с. 3].

Одним из главных правовых инструментов, направленных на защиту и охрану БВУ, является Рамсарская конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом как место массового воспроизводства и сезонных миграций водоплавающих птиц (1971 г.). На сегодняшний день более 150 государств присоединились к данной конвенции, среди которых и Республика Казахстан, ратифицировавшая этот международный документ.

Прежде чем анализировать законодательство РК о водно-болотных угодьях, считаем необходимым определить данное понятие и значение водно-болотных угодий как объектов природоохранных отношений. В статье 1 Рамсарской конвенции рассматриваемая дефиниция определяется как «районы болот, фенов, торфяных угодий или водоемов – естественных или искусственных, постоянных или временных, стоячих или проточных, пресных, солоноватых или соленых, включая морские акватории, глубина которых при отливе не превышает шести метров». Как видим, к водно-болотным угодьям относится достаточно широкий круг водоемов, определить и отличить которые друг от друга довольно сложно. Не представляется это возможным и при анализе Водного кодекса Республики Казахстан (далее ВК РК), являющегося головным природоресурсным актом в области охраны и использования вод. В статье 1 ВК РК национальный законодатель аналогично Конвенции закрепил понятие «водно-болотные угодья», не разъясняя при этом дефиниции «болота», «фены», «торфяные угодья» и т.д.

Обратим также внимание на то, что международный, а вслед за ним и национальный законодатели включают в определение понятия «водно-болотные угодья» лишь перечень тех водотоков, которые могут быть отнесены к таковым, не указывая при этом то, что они способствуют сохранению биоразнообразия, выполняют иные функции и должны подлежать особой правовой охране. Благодаря ВБУ, осуществляется комплексное взаимодействие таких главных компонентов, как почва, воды, животный и растительный мир.

«В числе важнейших экологических функций водно-болотных угодий можно назвать следующие: они накапливают и хранят пресную воду; регулируют поверхностный и подземный сток; поддерживают уровень грунтовых вод; очищают воды, удерживают загрязняющие вещества; возвращают в атмосферу кислород; изымают из атмосферы и накапливают углерод; стабилизируют климатические условия, особенно осадки и температуру; сдерживают эрозию, стабилизируют положение берегов; поддерживают биологическое разнообразие; служат местообитаниями многих видов растений и животных, в том числе, редких и хозяйственно важных. Значение водно-болотных угодий для людей в значительной мере проистекает из их экологической роли. Человек во многом зависит от состояния этих угодий, потому что они служат основным источником питьевой и технически чистой воды; поддерживая уровень грунтовых вод, во многом определяют продуктивность сельскохозяйственных угодий; служат базой некоторых видов животноводства (птицеводство, пушное звероводство, сенокосы); обеспечивают хозяйства топливом, строительными материалами, удобрениями (древесина, тростник, торф); играют роль сырьевой базы различных промыслов (рыбный промысел, охота, сбор ягод); представляют большие возможности для туризма, рекреационного использования» [2].

Таким образом, представляется совершенно обоснованным вывод о том, что широкий перечень функционального назначения и разнообразие ВБУ требуют их градации, в соответствии с назначением на уровне норм головного водного законодательного акта, а также определение понятий и правового статуса тех категорий ВБУ, которые должны найти место в водном законодательстве. Предлагаем законодателю учесть, что ВБУ могут быть подразделены, в зависимости от географического местоположения, на морские, устьевые, озерные, речные, болотные; в соответствии со способом создания - на естественные и искусственные; в зависимости от правового уровня регламентации – международного, национального или местного значения; в зависимости от эколого-правового статуса – относящиеся к ООПТ либо не относящиеся к таковым. По типу питания они подразделяются на верховые (осадковые), низовые (из грунта) и переходные; по макрорельефу - долинные, пойменные, склоновые, водораздельные; по микрорельефу - бугристые, плоские, выпуклые. Можно продолжить перечень видов водно-болотных угодий, главное – необходимо учесть, что их разнообразие опосредует и одновременно усложняет содержание правового регулирования охраны и использования водно-болотных угодий, наполняя это законодательство нормами земельного, горного, фаунистического права. Так, например, являясь разновидностью поверхностных водоемов, болота связаны и с подземными водами. Они могут возникать как в зонах выхода подземных вод, так и на лесных порубках, что определяет их принадлежность к различным категориям земель: либо к землям водного, либо - лесного фондов.

Практической стороной такого сложного «переплетения» норм о ВБУ является то, что водопользователь при получении права пользования ВБУ, находящихся на землях лесного фонда, для добычи торфа должен согласовать получение разрешительного документа с органами управления земельным, водным, лесным фондом, а также с органами по управлению недрами. В контексте этого примера уместно вспомнить предложение советских, в частности, белорусских юристов, о выделении самостоятельной категории земель торфяного фонда. До сих пор это предложение ни в РК, ни в РФ, ни в Республике Беларусь не реализовано, в отличие от Швеции, где действует Закон о залежах торфа.

Немаловажное значение для сохранения ВБУ имеет механизм государственного управления, функциональную основу которого обеспечивают ряд законодательных и подзаконных актов, принимаемых различными государственными органами, которые также нуждаются в пересмотре. Многофункциональный характер ВБУ определяет неизбежность сложной структуры государственных органов управления этими территориями. В систему таковых органов в РК входят Министерство сельского хозяйства, Министерство охраны окружающей среды, Министерство финансов, Министерство образования и науки, Министерство транспорта и коммуникаций, Агентство по управлению земельными ресурсами и т.д. «Полномочия различных ведомств в водном секторе распределяются таким образом, что они часто дублируются и дополняют друг друга. В результате этого резко снижена полнота ответственности того или иного ведомства за принятие решений в водном секторе, затягивается осуществление конкретных действий или они вообще не предпринимаются. Ведомственные интересы не способствуют выбору оптимального решения и совместному разрешения проблем, ограничивают обмен информацией и ведут к межведомственной напряженности» [3, с. 89].

Вышеуказанные положения приводят к выводу о том, что принимать какие-либо правовые и конкретно организационные решения органами государственной власти в отношении ВБУ нужно согласованно. Другими словами, в основу деятельности органов государственного управления должен быть положен принцип тесной координации деятельности органов государственного управления ВБУ. При этом, деятельность последних должна быть открытой для общественности, тесно взаимосвязанной с общественными экологическими организациями, объединениями, союзами.

В этой связи, актуальность приобретает вопрос об открытости и прозрачности государственной власти, отражением которых является подотчетность властных структур перед общественностью, участие граждан в демократическом процессе, совместное принятие решений. Исследуя информационные права граждан как элемент «прозрачности» государственного управления, казахстанский юрист Ибрагимов А.Т. в одной из своих статей приводит пример обеспечения прозрачности деятельности органов государственной исполнительной власти в США: «в Америке были приняты законы о проведении открытых заседаний федеральных и местных исполнительных органов, которые получили название «sunshine laws».

В 1976 году Конгресс США принял закон «Government in the Sunshine Act» («Правительство в законе солнечного света»), в соответствии с требованиями которого заседания федеральных исполнительных органов (агентств) должны проводиться на открытой основе и быть доступными для общества. Закон определяет «заседание» как собрание, на котором присутствует кворум для ведения дел – т.е. установленное минимальное число должностных лиц, необходимое для совершения официальных действий от имени агентства. В соответствии с общими формулировками этого закона, официальные лица не имеют права «совместно рассматривать дела агентства или принимать по ним решения в любой форме, кроме как на открытых заседаниях» и, далее, «любая часть каждого заседания агентства должна проводиться открыто для наблюдения со стороны общественности» [4, с. 30].

Думается, что зарубежный опыт США должен быть учтен национальным законодателем в части усиления открытости деятельности органов государственного управления при принятии решений как в области регулирования отношений в сфере ВБУ, так и в целом – в области охраны окружающей среды. Причем, в пределах своих полномочий, органы государственной власти должны информировать население о состоянии ВБУ и планируемой на ней деятельности, еще до принятия решения о реализации деятельности на ВБУ.

Анализируя главные функции государственного управления в сфере ВБУ, водный законодатель должен акцентировать также внимание на том, что планирование деятельности, связанной с охраной и использованием ВБУ, должно основываться на бассейновом принципе, суть которого заключается в проведении каких-либо природоохранных мероприятий на всей территории водосборного бассейна, так как ВБУ получают значительную часть веществ и энергии со всей площади водосбора. В данном контексте уместно предложить законодателю разработать специальную Методику планирования управлением водно-болотными угодьями. В настоящее время действуют Правила разработки плана управления природоохранной организацией, утвержденные Приказом и.о. Председателя Комитета лесного и охотничьего хозяйства Министерства сельского хозяйства РК от 13 июля 2007 года. Причем, еще «с 2006 года проектом по сохранению водно-болотных угодий были подготовлены План управления Коргалжынским заповедником на 2007-2011 гг., а также методика разработки Планов управления для ООПТ Казахстана с применением опыта зарубежных стран (Германия, Индия, Китай, Словакия, США, Россия и ЮАР)… Однако, несмотря на успешность Планов управления ООПТ, во многих странах, да и в Казахстане существуют проблемы с разработкой плана и финансированием мероприятий, которые были включены в План» [5].

Следует также заметить и то, что Правила, разработанные в соответствии с Законом РК «Об особо охраняемых природных территориях», распространяют свое действие на те ВБУ, которым присвоен статус ООПТ. Напомним, что в Казахстане из 7 ВБУ, включенных в Список водно-болотных угодий, два БВУ – Койбагар-Тюнтюгурская и Кулыколь-Талдыкольская системы озер в Костанайской области – не имеют статуса ООПТ. Соответственно, на последние территории не будут распространяться положения указанного выше подзаконного ведомственного акта, что является упущением со стороны законодателя.

В связи с этим, чрезвычайно важным представляется соображение о том, что существует необходимость разработки и принятия специального законодательного акта «Об охране и использовании водно-болотных угодий», где в общих положениях можно было бы четко определиться с понятием и видами водно-болотных угодий, расположенных на территории Республики Казахстан, закрепить нормы, касающиеся соотношения водного, земельного, горного, лесного и международного законодательства с нормами об охране и использовании ВБУ.

По аналогии с Экологическим кодексом Республики Казахстан, закрепляющим в статье 5 принципы экологического законодательства, в будущий законодательный акт о ВБУ можно включить принципы законодательства об охране и использовании таковых территорий. В целом, «принципы имеют концептуальное значение в определении приоритетов, направлений развития конкретных отраслей права, а также в понимании тенденций и сущности правовых процессов» [6, с. 9]. Эти принципы должны обеспечить системность регулирования отношений в сфере охраны и использования ВБУ, т.е. все нормы и институты, касающиеся законодательства, государственного управления, права собственности и пользования, экономического механизма, ответственности за нарушение законодательства о водно-болотных угодьях и т.д. должны комплексно, логически и структурно взаимосвязано регламентировать указанную область правоотношений.

Попытаемся выделить еще ряд принципов законодательства, конкретизирующих наше представление о нормах, подлежащих включению в будущий законодательный акт о водно-болотных угодьях. Во главу угла должен быть положен принцип обеспечения устойчивого использования ВБУ. Как известно, принцип устойчивого развития является концептуально основополагающим началом не только национального, но и международного экологического права. Среди Целей развития тысячелетия ООН седьмая цель «призвана обеспечить экологическую устойчивость нашей планеты и отдельных стран. Задачи и показатели этой Цели отражают необходимость решения двух главных проблем для обеспечения устойчивости: снизить воздействие человека на окружающую среду и исчерпание им природных ресурсов; улучшить экологические условия для развития человека, уменьшить экологические угрозы для его безопасности, здоровья и проживания» [7, с. 40].

В Стратегии вхождения Казахстана в число 50-ти наиболее конкурентоспособных стран мира Казахстан на пороге нового рывка вперед в своем развитии Главой нашего государства поставлена задача создания к 2010 году основных экологических стандартов устойчивого развития общества. Для достижения этой цели Указом Президента Республики Казахстан от 14 ноября 2006 года была одобрена Концепция перехода Республики Казахстан к устойчивому развитию на 2007-2024 годы (далее Концепция), определяющая вѝдение принципов, цели, задач и основных механизмов достижения устойчивости во всех сферах жизнедеятельности страны. Для этого необходимо, чтобы экономические, экологические, социальные и политические факторы развития были интегрированы и рассматривались как единый процесс, направленный на повышение качества жизни населения Казахстана.

Обеспечение устойчивого развития Республики Казахстан является основополагающим принципом современного экологического законодательства Республики Казахстан, о чем констатируется в статье 5 Экологического Кодекса Республики Казахстан 2007 года.

Головной нормативный правовой акт РК, регулирующий отношения в области охраны, восстановления и сохранения окружающей среды, использования и воспроизводства природных ресурсов при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, отражает в статье 4 Экологические основы устойчивого развития РК, к которым относятся: достижение государством цели по обеспечению благоприятной окружающей среды для жизни и здоровья человека; охрана окружающей среды и сохранение биологического разнообразия; обеспечение и реализация права Республики Казахстан на разработку своих природных ресурсов и воздействия на окружающую среду; справедливое удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений; развитие устойчивых моделей производства и потребления; соответствие экологического нормирования условиям социального и экономического развития с учетом состояния окружающей среды; соблюдение права каждого человека на доступ к экологической информации и всестороннее участие общественности в решении вопросов охраны окружающей среды и устойчивого развития; обеспечение гласности принимаемых мер в области охраны окружающей среды; глобальное партнерство в целях сохранения, защиты и восстановления здорового состояния и целостности экосистемы Земли; содействие развитию международного права, касающегося ответственности за ущерб окружающей среде; сдерживание, предотвращение переноса и перевода в другие государства любых видов деятельности и веществ, которые наносят серьезный ущерб окружающей среде или считаются вредными для здоровья человека, а также принятие мер предосторожности в случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба окружающей среде.

Концепция устойчивого развития находит отражение и в ряде природоресурсных актов Республики Казахстан. Так, например, согласно ст. 3 Лесного кодекса РК лесное законодательство основывается на принципе устойчивого развития лесов (постоянное увеличение лесистости территории Республики Казахстан). В соответствие с пп.3 п.2 ст. 3 Водного кодекса РК, одной из задач водного законодательства является обеспечение правовой основы поддержки и развития устойчивого водопользования и охраны водного фонда.

Несмотря на широкий содержательный аспект основных направлений устойчивого развития, в экологическом законодательстве Республики Казахстан отсутствует само понятие «устойчивое развитие». Как отмечает доктор экономических наук, профессор Тонкопий М.С. «сейчас в литературе имеется 60 определений устойчивого развития» [8, с. 5]. Разнобой в определении терминов, по мнению Шестерюк А.С., мог бы не иметь большего значения, если бы с ним не была связана вторая проблема. Отсутствие четкого разделения понятий «стабильность», «устойчивость», «равновесие», «устойчивое развитие», а также четкой градации этих состояний (например, статическая и динамическая стабильность, структурная устойчивость и т.п.) не позволяет нам достаточно детально установить критерии стабильности, а потому методы анализа и оценки. Терминологический беспорядок оказывается препятствием для создания общей картины того состояния, которое ассоциируется с отсутствием кризиса. Неустойчивость, нестабильность, неравновесность оказываются более четко определенными, нежели их альтернативы [9, с. 22].

Возвращаясь к предмету нашего исследования, необходимо подчеркнуть, что в условиях деградации, иссушения и захламления ВБУ принцип устойчивого развития этих территорий приобретает особое значение, исходя из того, что данные объекты выполняют, как мы уже подчеркивали, климатоформирующие, средообразующие, экологические, хозяйственные и социальные функции. Главное условие достижения устойчивости развития ВБУ считаем то, что этим территориям независимо от того, включены ли они в Список Рамсарской конвенции, необходимо придавать статус особо охраняемых, тем самым расширяя площади ООПТ. Придавать таковой статус необходимо, исходя из природно-функциональной оценки таковых территорий.

Управление ВБУ должно основываться и на принципе адекватного сочетания мер по охране и рациональному использованию ООПТ с формированием позитивного отношения человека к водно-болотным угодьям. К сожалению, ВБУ не являются гордостью нашего государства в отличие от Ирландии, Шотландии, Канады. «Не только население, но и специалисты, и лица, принимающие решения, не придают особого значения болотам ни как к хозяйственному, ни как к эстетическому ресурсам. А скорее испытывают к ним отрицательные эмоции. Причина этого, прежде всего, в недостатке информации» [10]. Поэтому сегодня необходимо активно пропагандировать знания о функциях водно-болотных угодий, которые они выполняют по отношению к человеку и к окружающей среде.

Говоря общенаучным языком, перед обществом возникает проблема формирования экологического правосознания, элементами которого являются эколого-правовое просвещение, воспитание и образование, осуществляемые в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Необходимо наполнить содержание экологического образования и просвещения представлениями о ВБУ, их видах, значении, причинах деградации, организационно-правовых средствах охраны. При этом важно иметь ввиду представления о нескольких уровнях экологического правосознания – государственный и бытовой. «Особенно значимым уровнем, на котором выражается экологическое правосознание, является государственный уровень, а точнее деятельность уполномоченных органов по осуществлению правотворчества и особой формы реализации права – его применению… Государственный уровень экологического правосознания во многом связан с профессиональным. Поэтому представляется необходимым принятие мер по максимальному повышению профессионализма, специализации при осуществлении правотворчества и правоприменения в сфере экологических отношений, борьба с юридической и эколого-правовой мало- и неграмотностью, с правовым нигилизмом…» [11, с. 70].

Характерно, что казахстанское законодательство не обходит стороной эти важные вопросы. Так, например, статья 184 Экологического кодекса РК, предусматривает приоритетные направления государственной поддержки экологического образования и просвещения: совершенствование учебно-методической и научно - методической основ экологического образования и просвещения; подготовка квалифицированных специалистов в области охраны окружающей среды; обеспечение доступности учебных и методических материалов по экологическому образованию и просвещению; содействие развитию организаций, осуществляющих программы и мероприятия по экологическому просвещению в обществе и семье. Однако, как российские, белорусские, так и казахстанские эколого-правовые нормы «носят в некоторой степени дефинитивно - декларативный характер и не содержат четко закрепленной, логически стройной системы деятельности в области эколого-правового просвещения, воспитания и образования. В этой связи, необходимо дальнейшее упорядочение и совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей эколого-просветительные, воспитательные и образовательные отношения» [12, С. 48-49]. Применительно к предмету нашего исследования, считаем уместным предложение о включении в будущий закон о водно-болотных угодьях положений, касающихся цели, задач, уровней, структуры, содержания эколого-правового сознания и его триединых элементов.

Перечень принципов законодательства об охране и использовании ВБУ можно продолжать, исследуя как функции государственного управления, так и экономический механизм регулирования отношений по использованию указанных территорий, ответственность за нарушение законодательства, международное сотрудничество в области охраны окружающей среды и т.д. Главное – проблема совершенствования норм об охране ВБУ связана с нерешенными вопросами экологического и природоресурсного законодательства РК. В частности, Водный кодекс РК, отдельно выделивший в статье 12 категорию ледников и болот, нуждается в дополнении его нормами, регламентирующими правовой режим как ВБУ, так и ледников. Действующий сложный механизм государственного регулирования охраны окружающей среды и государственного управления природопользованием характеризуется слабым внутренним единством, закрытостью для общественности и частой несогласованностью при принятии решений, обусловленных отраслевыми интересами. Это, в свою очередь, требует от законодателя пересмотра функций природоохранных и природоресурсных органов государственного управления и разработки эффективного механизма их взаимодействия. Актуальной остается проблема расширения сети ООПТ: сегодня в Казахстане площадь таковых составляет чуть более 8% территории, тогда как в мире – от 10 до 12%. Наконец, наряду с необходимостью разработки и принятия специального Закона РК «Об охране и использовании водно-болотных угодий», существует надобность совершенствования норм об эколого-правовой культуре и эколого-правовом сознании населения.

ЛИТЕРАТУРА

1. Кертешев Т. Глобального значения бассейны. 2 февраля – Всемирный день сохранения водно-болотных угодий// Казахстанская правда. - № 144-145. - 30.04.2011.

2. http://www.wetlands.kz/

3. Водные ресурсы Казахстана в новом тысячелетии. Публикация в поддержку Целей развития на пороге тысячелетия. Цель 7 – Обеспечение экологической устойчивости. – Алматы, 2004. – 132 с.

4. Ибрагимов А.Т. Информационное право граждан – как основной элемент «прозрачности» государственного управления// Вестник КазНУ. Серия юридическая. – 2007. - №1(41). – С. 28-31.

5. Как эффективно управлять заповедными территориями? //http://www.wetlands.kz/

6. Хаджиев А.Х. Проблемы теории земельного права Республики Казахстан в условиях становления и развития рыночных отношений// Автореферат диссертации на соиск. уч. ст. д.ю.н… 12.00.06. – Алматы, 2005. – 44с.

7. Бобылев С.Н. Цели развития тысячелетия ООН и обеспечение экологической устойчивости России// Экологическое право. – 2006. - №1. – С. 40- 47.

8. Тонкопий М.С. Экологические аспекты устойчивого человеческого развития // Экология и устойчивое развитие. – 2006. – июль, август. – С. 2-10.

9. Шестерюк А.С. Основные тенденции и направления развития законодательства об охране окружающей среды Российской Федерации // Экологическое право. – 2004. №4. – С. 20-26.

10. http://lib.1september.ru/

11. Бакунина Т.С. Обсуждение проблем национальной экологической политики Российской Федерации // Государство и право. – 1994. - №1. – С.69-81.

12. Вершок И.Л. Об экологическом правосознании. – Государство и право. - 2003. - №3. – С. 42-49.