Update site in the process

   Главная  | О журнале  | Авторы  | Новости  | Вопросы / Ответы


К содержанию номера журнала: Вестник КАСУ №4 - 2011

Автор: Нагомбаева Дамира Каликановна

На сегодняшний день любое реформирование земельных отношений объективно предполагает потребность в наличии достоверной земельно-кадастровой информации, которая играет важнейшую роль в обеспечении развития и нормального функционирования рынка земли.

Значение и роль обновленного земельного кадастра в современных условиях заключается в том, что он создает юридически значимую информационную основу, необходимую для охраны права собственности и иных прав на землю, для обеспечения и развития земельного оборота (в частности, земельного рынка), а также для основанного на законе и на юридически достоверных данных необходимого государственного «вмешательства» в отношения земельной собственности с целью обеспечения тем самым реализации ее «социальной функции».

Достоверная земельно-кадастровая информация является непременным условием научно обоснованного государственного планирования использования и охраны земельных ресурсов, осуществления государственного контроля за обеспечением рационального использования и охраной земель.

Ведущая роль земельного кадастра в информационном обеспечении функций государственного управления земельным фондом нашла отражение и в позиции законодателя Республики Казахстан.

Согласно статье 152 ЗК РК, государственный земельный кадастр представляет собой систему сведений о природном и хозяйственном положении земель Республики Казахстан, местоположении, целевом использовании, размерах и границах земельных участков, их качественной характеристике, об учете землепользования и кадастровой стоимости земельных участков, иных необходимых сведений. В государственный земельный кадастр также включается информация о субъектах прав на земельные участки. Составной частью земельного кадастра является мелиоративный кадастр орошаемых земель, представляющий собой систему сведений о мелиоративном состоянии орошаемых земельных участков, оценке их качественных характеристик по природным и ирригационно-хозяйственным условиям, об учете их использования.

В Правилах ведения государственного земельного кадастра в Республике Казахстан, утвержденных Постановлением Правительства Республики Казахстан от 20.09.2003 г., государственный земельный кадастр в Республике Казахстан ведется с целью обеспечения государственных органов, физических и юридических лиц информацией о земле и отдельных земельных участках.

В настоящее время система земельно-кадастровых правовых норм образует особый институт земельного права. Эти нормы содержатся как в законодательных, так и подзаконных актах.

История возникновения и развития кадастровой документации связана с образованием Советского государства, когда возникла земельно-кадастровая функция как учетно-регистрационная, поскольку основное внимание уделялось учету количества земель, подлежащих конфискации и распределению земель. Однако следует подчеркнуть, что в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных и в Уголовном уложении содержался ряд составов, предусматривающих ответственность чиновников Главного управления землеустройства и земледелия за следующие нарушения, допущенные ими при межевании земель: … умышленное неправильное составление межевых планов или книг (ст. 439); … неправильное составление межевых планов «по небрежности или незнанию дела», а также за другие ошибки, которые совершены не умышленно и не из корыстных побуждений (ст. 441); волокиту с оформлением межевых планов или книг и за проведение межи «не в том пространстве, какое межевыми законами положено обходить» (ст.442). Кроме того, землемерам было запрещено заниматься подготовкой земельных планов и проведением землеотводов вместе с владельцем земельного участка, а также вступать с ним в какие-либо отношения в процессе выполнения служебных обязанностей. За нарушение такого запрета виновного увольняли со службы [1, с. 71].

Впервые о кадастре упоминалось в Положении о государственной статистике, утвержденном Совнаркомом РСФСР 25 июля 1918 г. и подписанном В.И. Лениным. В числе функций, возложенных этим законодательством актом на ЦСУ, было производство работ по кадастру.

В последующие годы была дана регламентация отдельных его составных частей, и главным образом регистрации землепользователей и учета земель.

В Положении ВЦИК «О социалистическом землеустройстве и мерах перехода к социалистическому земледелию» (ст. 21) было определено, что государственная запись землепользований устанавливается с целью учета как землеустроенного фонда, так и землепользователей и всех происходящих с течением времени изменений. Производство этой записи было возложено на земельные отделы при участии землемерных сил. Более подробную правовую регламентацию регистрация и учет получили в земельных кодексах союзных республик. Задачей государственной записи (земельной регистрации) здесь признавались сбор и хранение в систематизированном и наглядном виде верных и своевременных сведений о правовом и хозяйственном положении всех землепользователей в интересах общегосударственного управления землей, а также для надобностей различных отраслей народного хозяйства и для ограждения прав и интересов землепользователей. Регистрация разделялась на основную, заключающуюся в первоначальном заполнении документов, и текущую, имеющую целью своевременное занесение происходящих изменений в составе земель [2, с. 51-52].

В настоящее время данные государственного земельного кадастра являются основой при планировании использования и охраны земель, при проведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности и осуществлении других мероприятий, связанных с использованием и охраной земель, а также для формирования единого государственного реестра земель, ведения правового и других кадастров, определения размера платежей за землю, учета стоимости земельных участков в составе недвижимого имущества и стоимости земли в составе природных ресурсов.

Ведение земельного кадастра на всей территории Республики Казахстан осуществляется по единой системе и представляет собой последовательные действия по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках.

В целях реализации этих законодательных положений в Республике Казахстан происходит формирование нового, технически оснащенного государственного земельного кадастра.

Учитывая наличие общих проблем в данной сфере общественных отношений во всех странах постсоветского пространства, необходимо отметить, что основные проблемы в регулировании отношений, связанные с ведением кадастра, которые носят чисто юридический характер, заключаются в отсутствии правовой основы взаимоотношений между государственными органами и субъектами прав на землю, иными словами, в отсутствии развитых процедурных форм ведения земельного кадастра. Данные выводы вполне применимы и к ситуации, сложившейся в Республике Казахстан.

Так, непременным условием надлежащего правового упорядочивания отношений, связанных с ведением государственного земельного кадастра, является наличие развитых законодательно установленных процедурных форм, регламентирующих порядок осуществления соответствующей деятельности. На наш взгляд, именно их отсутствие является наиболее актуальной проблемой в регулировании отношений, складывающихся в процессе ведения кадастра.

Разработка наиболее целесообразных и эффективных земельно-кадастровых процедур невозможна без детального осмысления содержания деятельности по ведению государственного земельного кадастра (земельно-кадастрового процесса) с целью дальнейшего раскрытия его структуры, имеющей важное значение для классификации процессуальных форм ведения земельного кадастра.

Обзор земельно-правовой литературы позволяет прийти к выводу, что в науке земельного права изучению деятельности по ведению государственного земельного кадастра и выявлению основных элементов ее содержания не уделяется должного внимания. В основном, научные поиски концентрируются на определении понятия государственного земельного кадастра, при этом значительных расхождений во мнениях авторов не наблюдается, государственный земельный кадастр традиционно понимается как система необходимых и достоверных сведений о земле, в том числе о состоянии, использовании и охране земельных ресурсов, размерах и границах земельных участков, их качественных характеристиках, об учете и оценке земельных участков, а также сведения о собственниках и землепользователях.

Таким образом, в наиболее общем виде государственный земельный кадастр представляет собой систему необходимых и достоверных сведений о земле.

Представляется, что в контексте целей и задач настоящей дипломной работы необходимо выяснить вопрос о соотношении правовых категорий «государственный земельный кадастр» и «деятельность по ведению государственного земельного кадастра», поскольку в юридической литературе зачастую объект (предмет) деятельности отождествляется с ее результатом.

Исходя из того, что объект (в отличие от результата) всегда существует до начала осуществления деятельности и в определенной степени предшествует ей, мы полагаем, что государственный земельный кадастр, понимаемый нами как система сведений о земле, является не объектом, а результатом соответствующей деятельности, который может быть зафиксирован как в документах (графических, картографических, табличных, текстовых), так и на других носителях информации (магнитных, электронных и пр.).

Опираясь на выводы общей теории права о понятии и содержании юридической деятельности, деятельность по ведению государственного земельного кадастра можно представить как осуществляемую в процессуальной форме упорядоченную совокупность влекущих определенные правовые последствия актов (действий) уполномоченного государственного органа и других субъектов, направленных на получение, фиксацию и обновление необходимых и достоверных сведений о земле, а также на предоставление указанных сведений заинтересованным лицам. Содержание указанной деятельности (совокупность земельно-кадастровых действий) представляет собой земельно-кадастровый процесс, а земельно-кадастровые процедуры опосредуют ее форму, т.е. являются своеобразной моделью соответствующих процессуальных отношений.

По нашему мнению, изучение земельно-кадастрового процесса целесообразно начать с характеристики его субъектного состава. Земельно-кадастровый процесс характеризуется наличием трехзвенной системы субъектов, наделенных государственно-властными полномочиями в целях обеспечения реализации возложенных на них задач и функций по ведению кадастра, а также участием множества иных субъектов с различным правовым статусом, вступающих в процесс как на основании предписаний земельного законодательства, так и по собственной инициативе.

Субъектами земельно-кадастрового процесса, осуществляющими ведение государственного земельного кадастра в Республике Казахстан, являются уполномоченные государственные органы специальной компетенции - Агентство Республики Казахстан по управлению земельными ресурсами и его территориальные органы.

Первым звеном системы субъектов земельно-кадастрового процесса являются районные (городские) комитеты по управлению земельными ресурсами, осуществляющие на уровне района (города) учет количества и качества земель всех категорий, а также накопление сведений о каждом земельном участке, предоставленном в собственность или землепользование (его кадастровом номере, местонахождении, размере, наименовании собственника или землепользователя, целевом назначении, делимости участка, сервитутах на земельный участок и ограничениях в использовании участка, установленных исполнительными органами, оценочной стоимости и пр.).

Накопление указанных сведений о земельных участках производится путем формирования и ведения кадастровых дел земельных участков. Кроме того, районные (городские) комитеты по управлению земельными ресурсами осуществляют государственный земельно-кадастровый учет, производят оформление и выдачу документов, удостоверяющих права на землю, определяют оценочную стоимость земельных участков.

Накопленные на уровне района (города) сведения о земле систематизируются по формам собственности и категориям земель и ежегодно представляются областным комитетам по управлению земельными ресурсами в виде отчета о состоянии и использовании земель района (города). Также в функции районных (городских) комитетов входит предоставление кадастровых сведений о земле районным (городским) органам управления, заинтересованным гражданам и юридическим лицам.

Комитеты по управлению земельными ресурсами областей и городов республиканского значения координируют деятельность нижестоящих комитетов, обеспечивают их материально-техническими средствами, в том числе картографической основой и программными разработками, организовывают обучение специалистов, осуществляют систематизацию сведений о земле на уровне области и ежегодно представляют Агентству Республики Казахстан по управлению земельными ресурсами отчет о состоянии и использовании земель. Кроме того, в компетенцию областных (городов Астаны и Алматы) комитетов входит формирование и ведение кадастровых дел земельных участков областного центра (города республиканского значения), изготовление и выдача документов, удостоверяющих права на землю, определение их оценочной стоимости, предоставление кадастровых сведений областным и городским органам управления, заинтересованным гражданам и юридическим лицам.

Агентство Республики Казахстан по управлению земельными ресурсами является центральным уполномоченным органом специальной компетенции, осуществляющим исполнительные, разрешительные и контрольно-надзорные функции, а также межотраслевую координацию в сфере государственного управления земельными ресурсами, топографо-геодезических и картографических работ.

Таким образом, определяющее значение в деятельности по ведению земельного кадастра принадлежит уполномоченным государственным органам. Однако немало важная роль в земельно-кадастровом процессе принадлежит и другим субъектам, которые участвуют в процессе в пределах процессуальных прав и обязанностей, установленных земельным законодательством.

Так, субъектами земельно-кадастрового процесса являются министерства, государственные комитеты и иные центральные и местные исполнительные органы, а также граждане и юридические лица.

Правовое положение указанных выше субъектов как участников земельно-кадастрового процесса определяется земельным законодательством и во многом зависит от оснований их вступления в процесс. В одних случаях граждане и юридические лица вступают в земельно-кадастровый процесс по собственной инициативе (например, с целью получения кадастровой информации). В других случаях участие в земельно-кадастровом процессе является обязательным.

Так, например, государственный учет предоставленных в собственность или землепользование земельных участков в государственном земельном кадастре является необходимым условием государственной регистрации в правовом кадастре возникновения, изменения или прекращения прав на земельный участок. Кроме того, государственные органы, располагающие аэрофотосъемочными, топографическими, картографическими материалами, необходимыми для ведения государственного земельного кадастра, обязаны безвозмездно предоставлять указанные материалы уполномоченному органу.

Особое значение для характеристики деятельности по ведению государственного земельного кадастра имеет определение тех целей и задач, которые поставлены перед ее субъектами и требуют обязательного выполнения.

В философской и юридической литературе обоснованно указывается, что цель всегда предшествует деятельности, что она сопутствует всем процессам, связанным с достижением результата. По нашему мнению, цели юридической деятельности не могут произвольно определяться ее субъектами, они всегда зафиксированы в нормах права. Указание на цель осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра содержится в Правилах Порядка ведения кадастра, в которых прямо указано, что такой целью является обеспечение государственных органов, граждан и юридических лиц информацией о земле и ее отдельных участках.

Вместе с тем, цели деятельности могут быть ближайшие и отдаленные, общие и частные. Анализ земельного законодательства позволяет сделать вывод о существовании определенной иерархии целей осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра. Так, главной и конечной целью является предоставление сведений о земле государственным органам, юридическим лицам и гражданам. Однако названная цель может быть достигнута лишь при условии выполнения промежуточной цели, а именно при наличии соответствующих информационных ресурсов. Поэтому формирование сведений государственного земельного кадастра и поддержание его на уровне современности можно назвать частной (или промежуточной) целью, соответствующей юридической деятельности.

На основании изложенного в структуре земельно-кадастрового процесса необходимо различать две его основные разновидности, выделяемые в зависимости от того, на достижение какой из вышеназванных целей направлены действия его участников.

К первой разновидности земельно-кадастрового процесса мы относим совокупность действий, направленных на формирование и обновление данных государственного земельного кадастра, ко второй - совокупность действий, направленных на предоставление сведений о земле заинтересованным лицам. Каждая из указанных разновидностей имеет свой субъектный состав, а также специфическое содержание и процессуальные формы.

Поскольку ведение государственного земельного кадастра предполагает не только получение достоверных сведений о земле, но и дальнейший учет всех происходящих изменений, можно выделять две основные разновидности государственного земельного кадастра: основной и текущий. Однако мы полагаем, что временная характеристика земельно-кадастровых действий не может быть принята за основу при разграничении стадий земельно-кадастровых процедур, однако может быть использована в качестве критерия для характеристики стадий процесса формирования данных кадастра.

Исходя из названного критерия, т.е. временной характеристики осуществления кадастровых действий, процесс формирования данных земельного кадастра можно подразделить на следующие стадии:

1) стадия первоначальной фиксации кадастровых данных о земле (основная стадия);

2) стадия фиксации происходящих изменений (стадия обновления данных кадастра).

На стадии первоначальной фиксации кадастровых данных о земле формируются исходные данные о каждом земельном участке с присвоением ему кадастрового номера, внесением в кадастровую книгу и отображением на кадастровой карте. Названная стадия включает в себя три этапа:

1) подготовительные работы;

2) сбор и обработка исходных данных;

3) создание информационных систем земельного кадастра.

Несоответствие кадастровых данных фактическому состоянию и положению земель способно в значительной мере подорвать репутацию земельного кадастра, породить идею о его ненужности и нецелесообразности. Поэтому содержащаяся в кадастре информация нуждается в периодическом уточнении и обновлении. Указанные обстоятельства предопределяют возможность дальнейшего возникновения неопределенного количества стадий обновления кадастровых данных, каждая из которых, по нашему мнению, может быть подразделена на следующие этапы: 1) получение сведений о происшедших изменениях; 2) обработка указанных сведений; 3) внесение изменений в информационные системы земельного кадастра.

В связи с рассмотрением особенностей стадии фиксации изменений в правовом и хозяйственном положении земель необходимо обратить внимание на высказанное в земельно-правовой литературе предложение разграничивать текущую и периодическую стадии земельно - кадастрового производства. Наименование «последующая стадия» предлагается применять к тем кадастровым производствам, где имеет место установленная периодичность проведения работ, например, когда речь идет о ежегодном или один раз в пять лет обновлении данных учета земель. В том же случае, когда периодичность действий не установлена, предлагается использовать термин «текущая стадия». На наш взгляд, названные термины целесообразно применять для того, чтобы более четко отразить различия в основаниях возникновения всех последующих стадий процесса формирования данных государственного земельного кадастра, на которых происходит обновление ранее полученных сведений о земле. Поэтому мы предлагаем выделять следующие разновидности стадии обновления данных кадастра: текущую и последующую. Общее между ними заключается в том, что и текущая, и последующая стадии имеют своей целью поддержание данных государственного земельного кадастра на уровне современности. Разница состоит в особенностях возбуждения каждой из указанных разновидностей стадии.

Таким образом, к земельно - кадастровой документации относятся не только базовые документы кадастра, но и все первичные документы, которые хранятся в земельно-кадастровом деле в качестве источников информации о земельном участке. Однако при этом нужно учесть, что, в отличие от документов, свидетельствующих о правовом положении земельного участка, материалы обмеров, обследований и прочие документы, прежде чем стать источником информации о земле, нуждаются в предварительном утверждении.

Следовательно, под земельно - кадастровой документацией необходимо понимать не только базовые документы кадастра, но и первичные земельно-кадастровые документы, хранящиеся в земельно-кадастровом деле, среди которых нужно различать техническую и правовую документацию.

К правовой документации относятся: заявление заинтересованного лица о государственном учете земельного участка в земельном кадастре (либо об учете правомерных изменений); правоустанавливающие документы на земельный участок (решение местного исполнительного органа, гражданско-правовой договор, свидетельство о праве на наследство, вступившее в законную силу решение суда); протокол (акт) согласования границ земельного участка с собственниками (землепользователями) всех смежных земельных участков.

К технической документации относятся: каталоги координат поворотных точек границ земельного участка; план земельного участка, документы, фиксирующие результаты обследований и изысканий и пр. Признание объектом государственного земельного кадастра всех земель, входящих в единый земельный фонд, не исключает выделения в пределах этого фонда непосредственных объектов для отдельных частей кадастра в соответствии с характером содержащихся в нем сведений и данных. Если государственный учет количества земель имеет своим объектом все земли единого земельного фонда страны, а государственный учет земельных участков распространяется лишь на земельные участки, предоставленные в собственность или землепользование, другие части земельного кадастра не нашли пока такого широкого применения. Так, государственный учет качества земель в настоящее время имеет своим объектом земли сельскохозяйственного назначения, а точнее земли, занятые сельскохозяйственными угодьями. Вместе с тем, качественный учет земель должен иметь своим объектом также и земли сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов, земли лесного фонда, земли государственного запаса, являющиеся резервом для сельского и лесного хозяйства.

Таким образом, в настоящее время единицей учета и хранения, данных государственного земельного кадастра и объектом государственного земельно - кадастрового учета является закрепленный в установленном порядке за субъектами земельных правоотношений земельный участок, описанный в процессе кадастровой съемки и выделенный в замкнутых границах. На каждый земельный участок заводится кадастровое дело, в которое помещаются документы о земельном участке. Сформированное кадастровое дело является основанием для записи земельного участка в земельно-кадастровую книгу. При записи земельного участка в государственной земельно - кадастровой книге ему присваивается кадастровый номер, индивидуальный, не повторяющийся на территории Республики Казахстан, который сохраняется, пока участок существует как единое целое. Этим же номером идентифицируется и кадастровое дело, заводимое на данный участок.

В целом же благодаря ведению земельного кадастра органы государственного управления, а также землепользователи имеют право на получение достоверных сведений об экологическом состоянии земель, их, что имеет важнейшее значение, как для обеспечения их экологической безопасности, так и для рационального землепользования.

ЛИТЕРАТУРА

1. Сидоренко А.Ю. Ответственность за нарушение земельного правопорядка: история развития Российского законодательства // Государство и право, 2000. - №11. – С. 67-72.

2. Советское земельное право: Учебник/ Под ред. В.П. Балезина, Н.И. Краснова. – М.: Юрид. лит., 1986. – 304 с.



К содержанию номера журнала: Вестник КАСУ №4 - 2011


 © 2017 - Вестник КАСУ