Экономический механизм международного сотрудничества государств в области охраны трансграничных природных объектов

Проведенный нами ранее анализ научно-теоретического и нормативного материала в сфере взаимодействия общества и природы позволил установить, что трансграничный природный объект - компонент окружающей природной среды, характеризующийся биогеофизическим единством и расположенный одновременно на территории двух или нескольких государств (или перемещаемый с территории одного государства на территорию другого), охраняемый законодательством. Главной особенностью трансграничных природных компонентов окружающей среды является то, что они охраняются как нормами международного права (в момент пересечения ими государственной границы, или возникновения трансграничного спора), так и нормами национального права государства (в период нахождения их в пределах границ определенного государства).

Общеизвестно, что нормы международного права находят закрепление в международных договорах, конвенциях, соглашениях. Республика Казахстан является активной участницей международного договорного сотрудничества в различных сферах общественной жизни. Более того, п. 3 ст. 4 Конституции Республики Казахстан устанавливает, что международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами.

Осмысливая многосторонние конвенции, договоры, соглашения в области охраны и использования трансграничных природных объектов важным представляется вопрос об участии государств в этой важнейшей форме международно-правового сотрудничества государств. В связи с этим актуальной становится проблема вовлечения государств в участие в международных договорах об охране трансграничных природных объектов. Более того, государства не заинтересованы брать на себя обязательства, вытекающие из содержания международных договоров об охране и рациональном использовании трансграничных природных объектов. Поэтому возникает необходимость разрабатывать методы вовлечения государств в международные договоры об охране и использовании трансграничных природных объектов.

Нурмухаметова Э.Ф. отмечает, что «на современном этапе государства и международные организации используют различные инструменты для поощрения участия в международных соглашениях в области охраны окружающей среды. Экономические санкции, предпринятые либо в одностороннем порядке, либо как часть соглашения, использовались для вовлечения государств в соглашения в области рыбного промысла, китобойства, защиты озонового слоя, торговли исчезающими видами животных» [1, с. 51]. Поддерживая точку зрения этого российского ученого, считаем, что главным условием участия сопредельных государств в международных договорах является разработка экономического механизма, который обеспечивает эффективное сотрудничество государств в области охраны и использования трансграничных природных объектов.

Следует согласиться в этой связи и с мнением казахстанского ученого Андаровой Р.К., констатирующей, что «рыночные механизмы обеспечивают более благоприятный климат для природосбережения, нежели жесткое административное принуждение. Они несовместимы с «дешевизной» природных ресурсов, культивируемой административно-командной системой. Законы рынка диктуют более высокий, отражающий степень их естественной ограниченности уровень цен на природные ресурсы относительно цен конечной продукции. Рыночный механизм расширяет границы прибыльных вложений в сбережение природных ресурсов с ростом их дефицитности, чем и объясняются достижения стран с развитой рыночной экономикой в области снижения природоемкости общественного производства» [2, с. 3]. Более того, «на данном этапе развития происходит интернационализация всех сфер жизни, в первую очередь, экономики и тесно с ней взаимосвязанной экологии, интернационализация производительных сил, социального и политического опыта человечества, взаимный обмен достижениями. Это касается добычи полезных ископаемых, нефти и газа, определяющих минерально-сырьевые ресурсы государства и соответственно, состояние окружающей среды» [3, с. 82].

Таким образом, представляется, что экономический механизм международного сотрудничества государств в области охраны трансграничных природных объектов является наиболее эффективным методом охраны природных объектов, расположенных на территории двух или нескольких государств или же перемещаемых с территории одного государства на территорию другого государства.

Попытаемся выделить ряд моментов, конкретизирующих наше представление о возникающих проблемах, связанных с экономическим механизмом международного сотрудничества государств в области охраны и использования трансграничных природных объектов.

В юридической литературе экономические основы сотрудничества государств в области охраны и использования трансграничных природных объектов не исследованы вообще. Поэтому, на наш взгляд, необходимо обратиться к рассмотрению сущности экономических механизмов охраны окружающей среды в целом.

В теории права под «механизмом» понимается «способ функционирования, система средств воздействия» [4, с. 383]. В теории экологического права чаще всего под экономическим механизмом охраны окружающей среды понимается «совокупность предусмотренных законодательством экономических мер обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования» [5, с. 411]. Поддерживая точку зрения Бринчук М.М., Байдельдинов Д.Л. и Бекишева С.Д. определяют экономический механизм применительно и к охране окружающей среды, и к природопользованию как «совокупность внутренних факторов, институтов, средств экономического характера, направленных на обеспечение охраны окружающей природной среды и рационального природопользования» [6, с. 143].

Российский ученый Сизов В.Е. рассматривает экономико-правовой механизм охраны окружающей среды как метод управления природопользованием, под которым понимает «систему, направленную на создание первоочередных предпосылок и условий, при которых соблюдение установленных регламентов и стандартов, а также ограничений для различных видов деятельности и производств становится экономически выгодным… За счет регулирования экономическими и неэкономическими методами поощрения должны прогрессировать экологически безопасные виды деятельности. Функции государства будут заключаться, таким образом, уже не столько в осуществлении природоохранительных мероприятий, сколько в установлении законодательных рамок с целью оказания положительного с экономической точки зрения воздействия на экологическое поведение субъектов» [7, с. 21].

Основы правового регулирования экономического механизма охраны окружающей среды установлены главой 7 Закона Республики Казахстан «Об охране окружающей среды». Методами экономического механизма охраны окружающей среды являются: планирование и финансирование мероприятий по охране окружающей среды; установленные Налоговым кодексом Республики Казахстан платежи за пользование природными ресурсами; плата за загрязнение окружающей среды; установленные Налоговым кодексом Республики Казахстан платежи за охрану и воспроизводство природных ресурсов; экономическое стимулирование охраны окружающей среды; экологическое страхование; экономическая оценка и возмещение ущерба от загрязнения окружающей среды.

Необходимо подчеркнуть, что отнесение выше установленных законодательством мероприятий к методам экономического механизма охраны окружающей среды является дискуссионным вопросом в науке экологического права. Так, например, отмечает Бринчук М.М., метод планирования мероприятий по охране окружающей среды можно отнести и к функциям государственного управления окружающей природной среды. По его же мнению, недопустимым является относить возмещение вреда, причиненного окружающей среде и здоровью человека, к элементам экономического механизма природоохранительной деятельности. Возмещение экологического вреда осуществляется в порядке применения имущественной ответственности [5, с. 410]. К последнему институту Абдраимов Б. и Жарылкасын Е. относят экологическое страхование, отмечая, что в развитых странах одним из наиболее эффективных способов возмещения экологического вреда является экологическое страхование, основная цель которого заключается в том, чтобы обеспечить (гарантировать) защиту тех, кто предъявит исковые требования к неплатежеспособному должнику» [8, с. 26].

Не будем углубляться в предмет научных споров по этой проблеме, а попытаемся лишь определить сущность экономического механизма охраны трансграничных природных объектов. Исходя из того, что трансграничные природные объекты являются компонентами окружающей природной среды, экономический механизм их охраны будет являться частью всего экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования. Данное соображение, как нам кажется, представляется чрезвычайно важным для формирования правильного представления об экономическом механизме охраны трансграничных природных объектов.

Предлагаем экономический механизм охраны трансграничных природных объектов рассматривать как совокупность предусмотренных законодательством экономических мер обеспечения эффективной охраны и рационального использования трансграничных природных объектов. Этот механизм должен создавать условия экономической заинтересованности государств в выполнении требований законодательства об охране трансграничных природных объектов, а также способствовать вовлечению государств в международные договоры об охране и использовании трансграничных природных объектов. Само понятие, а также цели экономического механизма охраны трансграничных природных объектов, определили особенности нормативно-правового обеспечения этой категории природных объектов.

Главной особенностью является то, что правовые нормы, касающиеся экономических мер природопользования и охраны трансграничных природных объектов, должны содержаться как в обширном перечне законов и подзаконных актов казахстанского законодательства, так и в международных договорах об охране и использовании отдельных видов трансграничных природных объектов. Более того, сами методы экономического механизма охраны и использования трансграничных природных объектов должны отличаться международным характером. Последнее обстоятельство обусловлено спецификой географического положения трансграничных природных объектов.

Анализ законодательства Республики Казахстан в сфере взаимодействия общества и природы показал, что экономический механизм охраны и использования трансграничных природных объектов нашел должное правовое закрепление Водном кодексе Республики Казахстан от 9 июля 2003 года. Согласно статье 144 ВК РК, экономическая основа международного сотрудничества в области использования и охраны трансграничных вод предусматривает: эффективное и рациональное использование трансграничных вод в целях поддержания, воспроизводства и сохранения биологического равновесия на данном водном объекте и прилегающей к нему территории; компенсационную ответственность за ущерб, нанесенный виновной стороной, в результате трансграничного воздействия; возмещение затрат государству, осуществляющему одностороннюю эксплуатацию водохозяйственных объектов по управлению, регулированию и охране трансграничных вод, используемых другими государствами, на принципе долевого участия в используемых водных ресурсах; предоставление на компенсационной основе одним из государств другому государству своей доли (часть доли) трансграничных вод, установленной на основе соответствующих ратифицированных международных договоров.

Подчеркнем, что и в статье 95 ЭК РК предусмотрены виды механизмов экономического регулирования охраны окружающей среды и природопользования:

1) планирование и финансирование мероприятий по охране окружающей среды;

2) плата за эмиссии в окружающую среду;

3) плата за пользование отдельными видами природных ресурсов;

4) экономическое стимулирование охраны окружающей среды;

5) рыночные механизмы и торговля квотами на эмиссии в окружающую среду;

6) экологическое страхование;

7) экономическая оценка ущерба, нанесенного окружающей среде.

Следует подчеркнуть, что эти меры в рамках экономического сотрудничества государств в области охраны и использования трансграничных природных объектов необходимо дополнить предлагаемой нами нормой о взаимной финансовой помощи в случае чрезвычайной экологической ситуации, возникшей в результате трансграничного загрязнения территории сопредельного государства. Нормы такого примерного содержания находят текстуальное закрепление в международных договорах, ратифицированных Республикой Казахстан.

Некоторые международные документы создают специальные совместные финансовые органы для осуществления финансовой помощи в случае трансграничного экологического ущерба. Так, например, Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением от 1989 года в статье 14 предусматривает рассмотрение сторонами вопроса о создании оборотного фонда для оказания на временной основе помощи в случае чрезвычайных ситуаций с целью сведения к минимуму ущерба от аварий в результате трансграничной перевозки опасных и других отходов или их удаления. Финансовый механизм сотрудничества государств находит правовое закрепление и в ратифицированной Республикой Казахстан Рамочной конвенции ООН об изменении климата от 1992 года. Согласно статье 11 Конвенции финансовый механизм предполагает, что Стороны, являющиеся развитыми странами, могут также предоставлять, а Стороны, являющиеся развивающимися странами, получать финансовые ресурсы в связи с осуществлением Конвенции через двусторонние, региональные и другие многосторонние каналы. В рамках договоров часто предполагается техническая помощь. Этот вид помощи часто предлагается развивающимся государствам, чтобы они могли выполнить обязательства, вытекающие из договора. Так, например, в п.2 ст. 18 Конвенции О биологическом разнообразии от 1992 года закреплено, что каждая Договаривающаяся Сторона содействует научно-техническому сотрудничеству с другими Договаривающимися Сторонами, особенно с развивающимися странами, в осуществлении настоящей Конвенции, в частности, посредством разработки и осуществления национальной политики. По мнению Нурмухаметовой Э.Ф., «хотя такой вид помощи в качестве цели или требования присутствует во многих договорах в области охраны окружающей среды, он применяется крайне редко. Основной причиной является конкурирующая позиция поставщиков технологий. Они не хотят отказываться от своих доходов, передавая технику или новые технологии, разработки по сниженным ценам. Они также не хотят позволить другим производить технику самостоятельно и боятся конкуренции со стороны тех, кто может воспользоваться этим видом помощи и пойти дальше в совершенствовании технологий. Таким образом, обычно техническая помощь оказывается развивающимся странам путем оказания финансовой помощи для покупки техники [1, с. 55].

Приведенные примеры показывают нам, что к элементам экономического механизма охраны трансграничных природных объектов должен быть отнесен механизм финансовой помощи государств, международных организаций в случае чрезвычайной экологической ситуации, возникшей в результате трансграничного загрязнения территории сопредельного государства, который должен реализовываться на добровольной основе. Причем, эффективность функционирования этого механизма будет зависеть как от продуманного нормативно-правового закрепления данного института, так и от дополнения его конкретными мерами по борьбе с предотвращением трансграничного загрязнения территорий сопредельных государств.

На наш взгляд, действующие природоресурсные нормативные правовые акты Республики Казахстан нуждаются в дополнении их нормами об экономической основе международного сотрудничества государств в области охраны и использования отдельных видов трансграничных пригородных объектов.

ЛИТЕРАТУРА

1. Нурмухаметова Э.Ф. Способы воздействия на государства с целью вовлече6ния их в договоры в области охраны окружающей среды // Государство и право. - 2005. - №2. - С. 50-58.

2. Андарова Р.К. Экономический механизм природопользования в условиях рынка. // Вестник МОН НАН РК. - 2001. - №1. - С. 3-11.

3. Рахимова А.С. Особенности экологического развития Казахстана // Вестник МОН НАН РК. - 2003. - № 2. - С. 79-85.

4. Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. - М., 1998. - 416 с.

5. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для высших юридических учебных заведений. - М.: Юристъ, 1998.- 688 с.

6. Байдельдинов Д.Л., Бекишева С.Д. Экологическое право Республики Казахстан: Учебное пособие. - Алматы, 2004.

7. Сизов В.Е. К проблеме развития экологического права: экономико-правовой аспект. // Экологическое право. - 2005. - №3. - С. 20-23.

8. Абдраимов Б., Жарылкасын Е. Возмещение экологического вреда по законодательству Республики Казахстан. - Алматы: ЮРИСТ, 2001. - 80 с.