Update site in the process

   Главная  | О журнале  | Авторы  | Новости  | Вопросы / Ответы


К содержанию номера журнала: Вестник КАСУ №4 - 2011

Автор: Кудайберген М.К.

В Декларации о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики от 25 октября 1990 года было провозглашено, что Казахская ССР является суверенным государством, на территории которой устанавливается верховенство его Конституции и законов [1]. Однако учитывая, что Декларацией предусматривалась возможность регулирования отдельных правоотношений нормами актов СССР, полагаем, что фактически формирование национального законодательства независимого Казахстана началось несколько позже, после введения в действие Конституционного закона Республики Казахстан от 16 декабря 1991 года «О государственной независимости Республики Казахстан» [2].

Данным Конституционным законом уже однозначно было установлено, что на всей территории Республики Казахстан действуют Конституция и законы Республики Казахстан, а также признанные ею нормы международного права, и не предусматривалось возможности применения законодательства каких-либо иных государств. Более того, было определено, что нормы Конституции и иных законодательных актов Республики Казахстан действуют, поскольку они не противоречат данному Закону, который, наряду с Декларацией о государственном суверенитете Казахской ССР, служит основой для разработки новой Конституции Республики.

Таким образом, Конституционный закон «О государственной независимости Республики Казахстан» послужил основой становления национального законодательства суверенного Казахстана, и в целях его реализации следовало внести изменения во многие действующие нормативные акты. Также возникла необходимость законодательного урегулирования ряда правоотношений.

Тема государственной службы явилась новшеством для правовой системы независимого Казахстана. В законодательных актах Казахской ССР термин «государственная служба» применялся только в контексте «государственная служба занятости», что являлось совокупным названием соответствующих органов государства, но не видом трудовой деятельности граждан.

И даже в суверенной Республике Казахстан специального законодательства о государственной службе не существовало до середины 90-х годов. Одной из причин того, что государственная служба оказалась практически вне сферы правового регулирования, на наш взгляд, послужило отсутствие соответствующего закона и в бывшем СССР.

После распада Советского Союза в большинстве стран СНГ начало активно развиваться законодательство о государственной службе; были приняты специальные законы, регламентирующие вопросы ее прохождения и определяющие правовой статус государственных служащих. К их числу относятся Закон Республики Беларусь «Об основах службы в государственном аппарате» (1993 г.), Закон Украины «О государственной службе» (1993 г.), Закон Республики Молдова «О государственной службе» (1995 г.), Закон Республики Грузия «О государственной службе» (1995 г.), Федеральный закон Российской Федерации «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.), Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, «О государственной службе» (1995 г.), Закон Туркменистана «О службе в аппарате государственных органов» (1997 г.).

Государственная служба является одной из важнейших сфер государственного управления и в силу этого обладает его определенными свойствами, реализует в собственном содержании и организационной структуре его характерные черты и закономерности. Государственной службе всегда принадлежит весьма важная роль в деле становления и развития государства. Именно государственная служба в силу предоставленных ей полномочий по реализации функций государства призвана претворять в жизнь политику государства во всех сферах его жизнедеятельности (экономике, науке, культуре, образовании, здравоохранении, социальной сфере и др.).

Соответственно, в социально - экономических условиях начала постсоветского периода в связи с переходом бывших республик к многоукладной экономике, обострением социальных проблем стало особенно актуально законодательное урегулирование вопросов государственной службы (понятие, правовой статус госслужащих взаимодействие органов государственной власти и управления между собой). Перед государственной службой возникли новые задачи, направленные на обеспечение эффективного развития рыночной экономики, соблюдение демократических, правовых принципов в обществе, установление его стабильности, усиление защиты законных прав и свобод граждан.

В целом, можно констатировать, что в свое время верно было отмечено В.М. Манохиным: «государственная служба - категория, которая органически связана с государством, его ролью и местом, в жизни общества. Возникновение, развитие и дальнейшие судьбы государственной службы обусловлены возникновением, развитием и отмиранием государства» [3]. В Казахстане первоначально равное право граждан Республики на доступ к государственной службе и её основы были установлены в Конституции Республики Казахстан от 28 января 1993 года (ст.ст. 17, 61) [4]. Однако, в ввиду отсутствия специального законодательного акта, регламентирующего вопросы государственной службы, достаточно сложно однозначно утверждать, какие именно должностные лица относились в тот период к государственным служащим.

Вместе с тем, в ряде законов, регулирующих военную службу, было отражено, что военная служба является особым видом государственной службы Республики Казахстан. Однако, как следует из вышеизложенных понятий «государственная служба» и «государственный служащий», правовой статус последних (кроме военнослужащих) на уровне законов не был закреплен. В Конституции Республики Казахстан 1995 года также нашло свое отражение равное право граждан Республики на доступ к государственной службе (ст. 33[5]). В то же время, в отличие от предыдущей Конституции, в которой оговаривалось, что требования, предъявляемые к кандидату на должность государственного служащего, обусловливаются только характером должностных обязанностей, в новой Конституции Республики данный принцип получил свое развитие, а именно, какие требования должны устанавливаться законом.

В целях определения основ организации государственной службы Республики Казахстан, правового положения государственных служащих, их социальной защищенности и регулирования отношений в сфере государственной службы 26 декабря 1995 года был принят Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона «О государственной службе» (далее - Указ «О государственной службе»), который вступил в силу с 1 января 1996 года и впервые более или менее подробно регламентировал государственную службу как самостоятельный вид трудовых отношений [6].

Таким образом, Указ «О государственной службе» фактически положил начало законодательной констатации обособления государственной службы от иных видов трудовой деятельности.

В соответствии с данным Указом, под государственной службой понималась профессиональная деятельность граждан в государственных органах и их аппаратах, осуществляемая на конституционной основе и направленная на осуществление государственного управления, реализацию иных задач и функций государства; государственным служащим признавался гражданин Казахстана, занимающий оплачиваемую государственную должность и в соответствии с законодательством осуществляющий должностные полномочия от имени государственного органа в целях реализации задач и функций государства.

Данный законодательный акт применялся в течение четырех лет. Однако, в связи с изменением концептуальных подходов к государственной службе, возникла необходимость реформирования существовавшей системы.

Задача совершенствования системы государственной службы и структуры управления была поставлена Президентом Республики Казахстан в 1997 году в Послании народу Казахстана. Одним из первых шагов на пути реформирования государственной службы явилось образование специального государственного органа - Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы, которым был разработан Закон Республики Казахстан «О государственной службе» (далее - Закон «О государственной службе»), принятый в июле 1999 года и введенный в действие с 1 января 2000 года [7].

Как было отмечено на Международной научно-практической конференции «Реформирование казахстанской государственной службы: опыт, проблемы, задачи», состоявшейся в городе Астане 8 декабря 1999 года, Закон «О государственной службе» заложил основы создания профессионального аппарата государства, положительно оцененные как самими государственными служащими, так и международными экспертами [8].

В развитие норм нового закона был принят ряд подзаконных актов, регламентирующих отдельные вопросы государственной службы. К их числу относятся: Указы Президента Республики Казахстан «Об утверждении Реестра должностей политических государственных служащих и Правил порядка наложения дисциплинарных взысканий на политических государственных служащих», «Об утверждении Реестра должностей административных государственных служащих и Перечня категорий административных государственных должностей», «Об утверждении Правил наложения дисциплинарных взысканий на административных государственных служащих Республики Казахстан» и др.; постановления Правительства Республики Казахстан «О порядке передачи имущества государственных служащих в доверительное управление», «Об утверждении размера базового должностного оклада» и др.; приказы Председателя Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы, утверждающие: Правила проведения конкурсов на занятие административной государственной должности, Типовые квалификационные требования к категориям административных государственных должностей и др.

Таким образом, в Казахстане с 1 января 2000 года начала функционировать новая модель государственной службы, статьей 1 Закона «О государственной службе» определено понятие государственной службы - это деятельность государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти.

Из нормы данного закона, устанавливающей понятие государственного служащего, можно выделить три характеризующих его признака: это должен быть гражданин Республики Казахстан, занимающий должность в государственном органе. Следует отметить, что Указом «О государственной службе» в определенных случаях допускалась возможность принятия на государственную службу иностранных граждан и лиц без гражданства (ст. 14) [7]. Законом же «О государственной службе» такой возможности не предусматривается, его функциональные обязанности должны быть обусловлены осуществлением полномочий в целях реализации задач и функций государства. То есть определенные лица, хотя и работающие непосредственно в государственных органах, но деятельность которых связана с техническим обслуживанием и обеспечением их функционирования, согласно статье 4 закона, к государственным служащим не относятся [5]. Аналогичное «разделение» сотрудников государственных органов на государственных служащих и технический персонал было предусмотрено и Указом «О государственной службе» (ст. 7); оплата его труда должна производиться из средств республиканского или местных бюджетов либо из средств Национального банка Республики Казахстан [6]. И в этот признак государственного служащего новый закон внес необходимое уточнение. Как было указано выше по Указу «О государственной службе», государственным служащим признавался гражданин, занимающий оплачиваемую государственную должность, без отражения из каких средств она оплачивается (ст. 7). Законом «О государственной службе» также установлено, что законодательство о государственной службе состоит из Конституции, Закона «О государственной службе» и иных нормативных правовых актов Республики Казахстан. При этом действие Закона «О государственной службе» распространяется на всех государственных служащих, за исключением случаев, когда Конституцией, конституционными законами или иными законодательными актами Республики Казахстан для них определен иной правовой статус.

Таким образом, действие Закона «О государственной службе» распространяется на политических и административных госслужащих. Согласно статье 1 этого закона, политическим государственным служащим признается государственный служащий, назначение (избрание), освобождение и деятельность которого носит политико-определяющий характер, и который несет ответственность за реализацию политических целей и задач; к административным государственным служащим отнесены иные госслужащие, то есть не входящие в состав политических, осуществляющие должностные полномочия на постоянной профессиональной основе в государственном органе [7]. Подробные перечни политических и административных государственных служащих определены названными выше Указами Главы государства, которыми утверждены Реестры должностей политических и административных государственных служащих.

В то же время данные реестры не являются исчерпывающими, то есть по ним можно определить тех государственных служащих, вопросы прохождения службы которых регламентированы Законом «О государственной службе» [7], но также существует большое количество государственных служащих с «иным правовым статусом». Для уяснения вопроса, кто же относится к государственным служащим с «иным правовым статусом», полагаем, необходимо рассмотреть, что представляет из себя правовой статус.

В обыденном понимании статусом является правовое положение (совокупность предусмотренных законодательством прав и обязанностей) гражданина или юридического лица. В научной и учебной юридической литературе, применительно к правовому статусу государственных служащих, высказываются различные точки зрения. Некоторые авторы полагают, что базой для характеристики правового положения госслужащего является определенная должность государственной службы. Другие - что «особенности правового статуса государственного служащего предопределены прежде всего характером и видом государственной службы». Более детально суть правового статуса излагает Ю.Н. Старилов, который рассматривает правовой статус госслужащего как совокупность следующих составляющих: «способы замещения государственных должностей; нормирование и организацию труда; требования, предъявляемые к государственным служащим; права, обязанности, ограничения и запреты по должности; прохождение службы (аттестация, повышение по службе, присвоение квалификационного разряда, ранга, специального звания и т.н.); меры стимулирования и ответственности». Также Ю.Н. Стариловым отмечаются особенности правового статуса различных категорий госслужащих, определяемые по специфике выполняемых ими задач и государственных функций [9].

Таким образом, в обобщенной трактовке правовой статус государственного служащего - это система предоставленных ему прав и возложенных на него обязанностей в сфере государственного управления. Содержание статуса государственного служащего определяется его социальным назначением, задачами, служебными функциями, комплексом обязанностей и прав, формами и методами деятельности, а также ответственностью.

Исходя из указанной выше нормы Закона «О государственной службе» (относительно, распространения его действия на государственных служащих с различным правовым статусом), необходимо отметить, что Конституцией Республики Казахстан оговорен «правовой статус таких государственных органов и, соответственно, работающих в них должностных лиц, как Парламент Республики Казахстан, Правительство, Конституционный Совет, суды, органы прокуратуры и местные представительные и исполнительные органы. В развитие норм Конституции приняты ряд законодательных актов, в том числе, и конституционных, регулирующих деятельность указанных государственных органов.

Также отдельными законодательными актами регулируется деятельность практически всех исполнительных органов Республики Казахстан. В то же время нормы, определяющие особенности правового статуса должностных лиц государственных органов, предусмотрены, как правило, в законодательных актах, регламентирующих деятельность так называемых «силовых структур»: Вооруженных Сил, органов внутренних дел; органов национальной безопасности, Службы охраны президента Республики Казахстан, кроме того, особенности правового статуса установлены для государственных служащих системы Министерства иностранных дел, а также для отдельных работников Национального Банка Республики Казахстан, являющихся госслужащими.

Исходя из изложенного, полагаем, что в качестве отдельных видов государственных служащих или государственных служащих со специальным (иным) правовым статусом можно рассматривать: депутатов Парламента, членов Конституционного Совета, судей, сотрудников прокуратуры и других должностных лиц государственных органов Республики Казахстан. Так, например, Депутаты Парламента; правовые основы деятельности которых заложены в Конституции и Конституционном законе Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», в полной мере соответствуют указанным выше признакам государственного служащего, а именно: Парламент является высшим представительным органом Республики (государственным органом), осуществляющим законодательные функции; депутатом Парламента может быть только гражданин Республики; заработная плата депутатам Парламента устанавливается президентом Республики в системе финансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет государственного бюджета. Учитывая положения законодательного акта, регламентирующего деятельность Конституционного Совета Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу конституционного закона, «О Конституционном Совете Республики Казахстан», можно сделать однозначный вывод о том, что члены Конституционного Совета являются государственными служащими. В этом Указе закреплено, что Конституционный Совет является государственным органом, обеспечивающим верховенство Конституции Республики Казахстан на всей ее территории, в его состав может быть назначен гражданин Республики; Председатель и члены Конституционного Совета являются должностными лицами государства, статус которых определяется Конституцией и данным Указом, а также нормативными правовыми актами о государственной службе в части, не урегулированной Конституцией и данным Указом. Кроме того, предусмотрено, что финансирование деятельности Конституционного Совета осуществляется за счет средств республиканского бюджета.

Аналогичные выводы можно сделать в отношении судей, сотрудников органов прокуратуры и др. при рассмотрении соответственно Конституционного закона Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан», Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, «О Прокуратуре Республики Казахстан» и.т.д.

На основании изложенного полагаем, что перечисленные в настоящем выступлении законодательные и иные нормативные правовые акты Республики Казахстан можно рассматривать в качестве составляющих законодательства о государственной службе.

Таким образом, можно сделать вывод, что в Казахстане, в целом, сформировалась правовая база, регламентирующая вопросы государственной службы. Вместе с тем, в развитие некоторых из перечисленных законодательных актов требуется разработка и принятие еще ряда подзаконных актов. Также в общих условиях совершенствования законодательства, развития правовой системы Республики Казахстан необходимо внесение изменений и/ или дополнений в некоторые законы.

ЛИТЕРАТУРА

1. Декларация о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики от 25 октября 1990 г.//Ведомости Верховного Совета Казахской ССР.-1990.- № 44.

2. Конституционный закон Республики Казахстан от 16 декабря 1991 г. «О государственной независимости Республики Казахстан» // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. - 1991. - № 51.

3. Манохин В.М. Советская государственная служба.- М., 1966.- С. 5

4. Конституция Республики Казахстан от 28 января 1993 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1993. - № 3.

5. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 (с изменениями и дополнениями, внесенными Законом Республики Казахстан от 7 октября 1998 № 284-1).- Алматы, 2001. - 40 с.

6. Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, от 26 декабря 1995 г.- № 2730 «О государственной службе» // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан.-1995.- № 24.

7. Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 года № 453-1 «О государственной службе» (с изменениями, внесенными Законами РК от 04 июня 2001 года № 204-11; от 11 марта 2003 № 393-11; от 23 сентября 2003 года № 484-II)

8. Резолюция Международной научно-практической конференции "Реформирование казахстанской государственной службы: опыт, проблемы, задачи". - 1999. - 8 декабря

9. Стирилов Ю.Н. Служебное право. - М., 1996. - С. 215-216.



К содержанию номера журнала: Вестник КАСУ №4 - 2011


 © 2017 - Вестник КАСУ