|
Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 года, венская конвенция о консульских сношениях 1963 года в международно-правовом регулировании норм дипломатического протокола
К содержанию номера журнала: Вестник КАСУ №4 - 2011
Автор: Воробьева Елена Сергеевна
Нормы посольского права до
1961 года были, по преимуществу, нормами обычного международного права.
Начиная с 1961 года, право
внешних сношений развивается как договорное. Среди договоров данной отрасли
права особое место занимает Конвенция о дипломатических чиновниках от 20
февраля 1928 года, Венская Конвенция о дипломатических сношениях 1961 года и
Венская Конвенция о консульских сношениях 1963 года, в которых участвуют: в
первой - 174, а во второй - 152 государства, в том числе, и Россия. Эти
документы можно назвать сердцевиной права внешних сношений, они регулируют
дипломатические отношения между государствами.
Венская Конвенция 1961 года
определяет функции дипломатического представительства, порядок назначения и отзыва
его главы, устанавливает классы глав представительств, их старшинство, привилегии
и иммунитеты дипломатов; Венская Конвенция 1963 года регулирует порядок
открытия консульского учреждения, консульские функции, классы глав консульских
учреждений, назначение и отзыв глав консульских учреждений, их работников,
преимущества, привилегии и иммунитеты консульских учреждений, штатных консульских
должностных лиц и других работников консульских учреждений.
В настоящее время Венская
Конвенция о дипломатических сношениях 1961 года является основным
международно-правовым документом, определяющим статус и функции дипломатического
представительства при главах государств. Конвенция состоит из преамбулы и 53
статей. Кроме того, конференция в Вене приняла факультативный протокол об
обязательном разрешении споров по данной Конвенции в Международном Суде ООН и
факультативный протокол о приобретении гражданства, в соответствии с которым
сотрудники представительства, не являющиеся гражданами государства пребывания,
и члены их семей, проживающие вместе с ними, не приобретают, исключительно в
порядке применения законодательства государства пребывания, гражданство этого
государства [1].
Иммунитеты дипломатических
представителей являются одним из старейших институтов современного
международного права.
Преамбула утверждает теорию
функциональной необходимости привилегий и иммунитетов, поскольку в ней прямо
говорится, что они предоставляются не для выгод отдельных лиц, а для
обеспечения эффективного осуществления функций дипломатических
представительств, представляющих государства: «... будучи убеждены, что
заключение международной Конвенции о дипломатических сношениях, привилегиях и
иммунитетах будет способствовать развитию дружественных отношений между
государствами, независимо от различий в их государственном и общественном
строе, сознавая, что такие привилегии и иммунитеты предоставляются не для
выгоды отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления функций
дипломатических представительств как органов, представляющих государства,
подтверждая, что нормы международного обычного права будут продолжать регулировать
вопросы, прямо не предусмотренные положениями настоящей Конвенции...» [2].
Дипломатические
представители, прибывающие в какую-нибудь страну, имеют различные классы и
ранги. Дипломатическая практика придает вопросам ранга, церемониалу и этикету
все еще большое значение, хотя правовое положение послов, посланников,
поверенных в делах и сейчас практически исчезнувших министров-резидентов, в
сущности, очень мало отличается [3].
В ст. 13 Венской Конвенции о
дипломатических сношениях 1961 года устанавливается порядок, согласно которому,
главу представительства считают приступившим к выполнению своих функций: «в
зависимости от практики, существующей в этом государстве, которая должна применяться
единообразно, либо с момента вручения своих верительных грамот, либо с момента
сообщения о своем прибытии и представлении заверенных копий верительных грамот
министерству иностранных дел государства пребывания».
Венская Конвенция о
дипломатических сношениях в ст. 14 говорит о том, что «1. Главы
представительств делятся на три класса, а именно: а) класс послов и нунциев, аккредитуемых
при главах государств и других глав представительств эквивалентного ранга; б)
класс посланников, министров и интернунциев, аккредитуемых при главах государств;
в) класс поверенных в делах, аккредитуемых при министрах иностранных дел».
Класс, к которому должны
принадлежать главы дипломатических представительств, определяется по соглашению
между государствами (ст. 15 Венской Конвенции). Главам представительств
присваиваются в их классах старшинство в порядке дат официальных сообщений об
их прибытии или представления ими верительных грамот, в зависимости от
практики, существующей в государстве пребывания. Какая-либо дискриминация здесь
недопустима, и это соответствует дипломатическому протоколу и этикету.
Изменения в полномочиях главы
представительства, которые не вызывают никакого изменения класса, не отражаются
на его старшинстве (п. 1, 2 ст. 16 Венской Конвенции).
В п. 2 ст. 14 устанавливаются
правила старшинства: «Иначе как в отношении старшинства и этикета, не должно
проводиться никакого различия между главами представительств вследствие их
принадлежности к тому или иному классу». Здесь нормы дипломатического протокола
закреплены в договорном виде. Следовательно, государства обязаны следовать
правилам старшинства и этикета. Ст. 18 Венской Конвенции о дипломатических
сношениях 1961 года закрепляет следующее: «Порядок, соблюдаемый в каждом государстве
при приеме глав представительств, должен быть одинаков в отношении каждого класса».
То есть, согласно данной статье, все государства - участники Конвенции при
организации торжественных приемов должны соблюдать дипломатический протокол.
Венская Конвенция в ст. 16
оговаривает, что «старшинство глав представительств соответствующего класса
определяется датой и часом вступления их в выполнение своих функций», и ее положения
о старшинстве не затрагивают никакой существующей в государстве пребывания
практики, касающейся старшинства представителя Ватикана (п. 3 ст. 16 Венской
Конвенции).
И.П. Блищенко считает, что
вышеупомянутое положение о старшинстве представителя Ватикана «является следствием
архаизма, существующего в некоторых странах в отношении к Ватикану» [4].
Это мнение отражает характер
того времени, советской эпохи, когда была опубликована вышеупомянутая книга.
Как известно, власти советского периода стремились к упрощению дипломатической
протокольной практики. Можно сказать, что, несмотря на государственный строй и
форму правления того или иного государства, считать архаизмом многовековую
практику нецелесообразно. Потому что такое отношение неизбежно будет отражаться
на авторитете государства и, как следствие, не будет способствовать эффективному
общению и развитию.
"Представительству и его
главе принадлежит право пользования флагом и эмблемой аккредитующего
государства", - гласит ст. 20 Венской Конвенции о дипломатических
сношениях.
"В случаях разрыва
дипломатических отношений между двумя государствами или окончательного или
временного отозвания представительства, - гласит ст. 45 Венской Конвенции о
дипломатических сношениях, - а) государство пребывания должно, даже в случае
вооруженного конфликта, уважать и охранять помещения представительства вместе с
его имуществом и архивами; б) аккредитующее государство может вверить охрану
помещений своего представительства вместе с его имуществом и архивами представительству
какого-либо третьего государства, приемлемого для государства пребывания; в) аккредитующее
государство может вверить защиту своих интересов представительству какого-либо
третьего государства, приемлемого для государства пребывания".
Дипломатический протокол как
правовой инструмент способствует развитию основополагающего принципа международного
права - принципа сотрудничества, а также принципа суверенного равенства.
Принцип сотрудничества
проходит через все содержание Устава Организации Объединенных Наций. Его
нормативное содержание изложено в Декларации о принципах международного права,
касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии
с Уставом Организации объединенных Наций, 1970 г. В Декларации раскрывается суть следующих принципов:
а) принцип, согласно которому
государства воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее
применения как против территориальной неприкосновенности или политической
независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, не совместимым
с целями Организации Объединенных Наций;
b) принцип, согласно которому
государства разрешают свои международные споры мирными средствами таким образом,
чтобы не подвергать угрозе международный мир, безопасность и справедливость;
c) обязанности, в
соответствии с Уставом, не вмешиваться в дела, входящие во внутреннюю
компетенцию любого государства;
d) обязанности государств
сотрудничать друг с другом, в соответствии с Уставом (то есть принцип
сотрудничества);
e) принцип равноправия и
самоопределения народов;
f) принцип суверенного
равенства государств;
g) принцип, согласно которому
государства добросовестно выполняют обязательства, принятые ими в соответствии
с Уставом".
Право на участие в
международном общении не является самоцелью. Окончательная цель состоит в том,
чтобы иметь реальную возможность такого участия и уже на этой основе эффективно
осуществлять сотрудничество между государствами для достижения целей и
принципов Устава ООН. Поддержание международного мира и безопасности, а также
содействие экономическому и социальному прогрессу народов можно считать основной
социальной целью международного права, вытекающей из Устава ООН, а для ее
достижения необходимо сотрудничество между государствами, которое
осуществляется дипломатическим путём, в частности, благодаря правовым нормам
дипломатического протокола.
В наше время это стало общепризнанной
нормой международного права. В Декларации о принципах международного права,
касающихся дружественных отношений и сотрудничества государств, согласно с
Уставом ООН, принятой XXV сессией Генеральной Ассамблеи ООН 24 октября 1970 г., подчеркивается, что «государства осуществляют свои международные отношения в экономической,
социальной, культурной, технической и торговой областях в соответствии с
принципами суверенного равенства и невмешательства». Значение названных выше
принципов состоит, прежде всего, в том, что здесь впервые в четких юридических
формулах подтверждаются основополагающие принципы международного права, и в
частности, закрепляется правовая обязанность государств сотрудничать друг с
другом в соответствии с Уставом ООН при осуществлении своих международных
отношений в названных областях.
Там, где речь идет о приеме и
направлении дипломатических и консульских представителей, надо пользоваться
термином «право посольства». А если имеется в виду участие государства во
внешних сношениях - в различных его формах и проявлениях - следует употреблять
формулу «право государства на участие в международном общении (или во внешних
сношениях)». Ст. 2 Венской Конвенции о дипломатических сношениях 1961 года предусматривает,
что установление дипломатических отношений и учреждение постоянных
дипломатических представительств возможно лишь на основе взаимного согласия
государств.
Осуществление права
посольства зависит от наличия дипломатических отношений (если речь идет о
постоянных дипломатических представительствах) или от соглашения между государствами
(что достаточно для направления временных, специальных миссий). В отличие от
права посольства, право на участие в международном общении во внешних
сношениях, будучи основным, суверенным правом государства, ни в коей мере не
зависит от наличия дипломатических отношений между данным государством и
другими государствами — участниками международного общения. Более того, это
право вообще не зависит ни от международно-правового признания данного
государства, ни от согласия на такое участие в международном общении со стороны
других государств.
Важно подчеркнуть, что о
праве посольства Конвенция 1961 года вообще не упоминает, хотя на ранних
стадиях работы над этой темой в Комиссии международного права делались попытки
ввести «право посольства» [5]. Но так как, по мнению большинства членов
Комиссии, единственным основанием для установления дипломатических отношений
было и остается соглашение между заинтересованными государствами, упоминание о
«праве» на такое установление отношений становится, по-видимому, излишним и
лишенным какой-либо силы. Поэтому в Венской Конвенции о нем и не говорится. Как
справедливо отмечает английский ученый М. Харди [6], «право посольства
следовало бы рассматривать скорее как данную государству свободу, а не как
де-юре существующий атрибут каждого суверенного государства, которому
соответствует обязательство со стороны избранного им контрагента».
Издавна в международном праве
были известны обычные нормы, предусматривавшие такие общепризнанные функции
дипломатических представительств, как переговоры, информационная деятельность и
дипломатическая защита. Л. Оппенгейм, ссылаясь на мнение многих авторов в доктрине
международного права, отмечал, что деятельность каждого посольства (миссии)
основывается именно на этих «трех китах» - «переговорах, наблюдении и защите».
К ним обычно добавляется и четвертая функция - представительство. Они настолько
прочно укоренились в практике и в структуре международного права, что воспроизводятся
с необходимыми уточнениями и в Венской Конвенции о дипломатических сношениях
1961 года, однако ст. 3 этой Конвенции предусматривает и новые, обусловленные
развитием современных международных отношений, функции: "поощрение
дружественных отношений между аккредитующим государством и государством пребывания"
и "развитие их взаимоотношений в области экономики, культуры и
науки".
Функцию представительства
можно, по-видимому, считать основой для каждого посольства или миссии; здесь в
концентрированном виде отражается все то, ради чего они создаются за рубежом.
Вся деятельность дипломатического представительства - это представительство
(отсюда, кстати, и само его название), выступление от имени своего государства
по всем вопросам официальных отношений между двумя данными государствами. По
существу, из этой основной функции вытекают и все остальные, названные выше.
Однако «представительство»
как функция может проявляться и самостоятельно. Особенно заметно это в вопросах
церемониального, протокольного характера, и здесь особенно важна роль норм дипломатического
протокола. В этих случаях перед посольством не ставятся непосредственные задачи
ведения переговоров, сбора информации о стране пребывания, защиты прав и
интересов своего государства и его граждан, осуществления других мероприятий
практического плана. Посольство здесь «просто» представляет свое государство на
различного рода официальных мероприятиях, торжественных церемониях по поводу
национальных праздников, выдающихся юбилейных дат, важных государственных
событий и др. Эти официальные мероприятия могут проводиться или страной пребывания
- тогда посол участвует в них именно в качестве представителя своего государства,
или аккредитующим государством, когда от имени этого государства посол устраивает
приемы и организует другие официальные мероприятия. В них принимают участие
официальные лица страны пребывания и представители других государств, с
которыми страна посла поддерживает нормальные дипломатические отношения.
В отличие от других функций,
представительство в узком его значении (т.е. церемониальные, протокольные
функции) осуществляется, как правило, главой дипломатического представительства,
а не его сотрудниками. Посол и сейчас официально и назначается, и аккредитуется
на уровне глав государств, однако практически в своей повседневной деятельности
он скорее представляет свое правительство и действует под его руководством.
Вообще надо сказать, что идея представительства претерпела со времени своего
зарождения в эпоху абсолютных монархий значительные изменения, и сейчас уже не
вызывает сомнения, что посол и вообще дипломатический агент представляет именно
государство, его направившее, а не конкретное лицо в этом государстве, какое бы
высокое положение оно в нем ни занимало. Правда, и в современной дипломатии
распространен институт личных представителей глав государств и правительств, но
эта форма дипломатии, за некоторыми исключениями, также не имеет ничего общего
с былыми представлениями о послах как alter ego своих суверенов. Далее, если в
прежнем международном праве, до Конвенции 1961 года, и в частности, в ст. 2
Венского регламента от 19 марта 1815 года, предусматривалось, что лишь «одни
послы и папские легаты или нунции почитаются представителями своих государей»,
и соответственно, только они имели право на особые привилегии в ведении дел со
страной пребывания (в частности, считалось, что только послы могут получить в
любое время аудиенцию у главы государства, а посланники - не могут), то сейчас
функция представительства в широком смысле выполняется, в сущности, всем
составом дипломатов посольства, так же, как и другие его функции [7]. В связи с
этим, произошла и трансформация дипломатического протокола.
Функция представительства и
все связанные с ней отношения регулируются нормами дипломатического протокола.
Так же, как и в вопросе о
привилегиях и иммунитетах представительства, в целом, среди личных привилегий и
иммунитетов дипломатов имеются и такие их виды, которые международным правом не
предусмотрены, но предоставляются на основе норм международной вежливости или в
силу существующих в международной практике обычаев (обыкновений). Это,
например, право дипломатов на получение приглашений на различного рода мероприятия,
связанные с торжествами, юбилеями в стране пребывания, проводимые там военные
парады, демонстрации и манифестации. Для глав иностранных дипломатических
представительств нередко отводятся лучшие и почетные места - ложи в театре, в
парламенте и т.п. Многое связано здесь с церемониальными почестями, оказываемыми
дипломатам в соответствии с существующими требованиями протокольной практики.
Вместе с тем, надо сказать,
что в ряде случаев грань между правовыми нормами дипломатического протокола и
нормами вежливости или простыми обыкновениями достаточно условна. На этот
момент обращали внимание в дореволюционной русской литературе некоторые юристы
старой школы.
Поэтому не без основания в
международно-правовой литературе отмечается, в частности, М.И. Лазаревым, что
«нормы церемониала и протокола являются как бы реализацией и конкретизацией
основополагающих начал современного международного права». И далее он пишет:
«... сложность церемониала и протокола заключается и в том, что не всегда ясно,
где кончается международная вежливость и начинается юридическая обязанность
соблюдения определенных правил. Будучи инструментом превращения
правоспособности государства в области дипломатических отношений в его
дееспособность, нормы этикета не имеют юридически обязательного характера и
являются лишь данью вежливости или обыкновению (форма одежды, время прибытия на
прием и ухода с него и т.д.)».
При всем том, что вопрос об
основаниях обязательной силы норм международной вежливости является сложным в
теории и на практике, несомненно одно - между этими установлениями и нормами
международного права существует тесная связь. Вместе взятые, они и представляют
собой тот фундамент, на котором строится вся система дипломатических привилегий
и иммунитетов, в том числе, и личных привилегий дипломатов [7].
Некоторые ученые, в
частности, К.К. Сандровский, М.И. Лазарев, считают, что грань между
международной вежливостью и юридической обязанностью соблюдения определенных
правил не определена. В то же время, М.И. Лазаревым отмечается, что «нормы
церемониала и протокола являются как бы реализацией и конкретизацией основополагающих
начал современного международного права» [8].
В марте - апреле 1963 года в
Вене состоялась конференция, в которой приняли участие 92 государства, и
которая ставила своей задачей на основе проекта Комиссии международного права
ООН выработать универсальную Конвенцию о консульских сношениях, регулирующую
консульские отношения между всеми государствами, участвующими в международном
общении.
В результате двухмесячной
работы была сформулирована Конвенция, по существу, затрагивающая все вопросы консульских
отношений между государствами, независимо от их различия в государственном и
общественном строе, на основе суверенного равенства государств, поддержания
международного мира и безопасности; подавляющее большинство её положений носит
общепризнанный характер.
Конвенция кладет в основу
консульской деятельности теорию функциональной необходимости.
Эти положения, в основном,
повторяют положения Венской Конвенции о дипломатических сношениях 1961 года.
Новым моментом консульской
договорной практики явилось положение, зафиксированное в ст. 2, п. 2 Венской Конвенции
о том, что согласие, данное на установление дипломатических отношений между
государствами, означает, если иное не оговорено, согласие на установление
консульских отношений.
Статья 9 посвящена классам
глав консульского учреждения. Эта статья фиксирует общепринятый порядок, по
которому главы консульских учреждений делятся на ген консулов, консулов, вице-консулов
и консульских агентов. Хотя практика большинства государств не придерживается
при назначении этого порядка, а в практике ряда государств консульский агент
занимает иное положение, по сравнению с рядом других, тем не менее, конференция
сочла возможным, поскольку существует подобная практика, предусмотреть 4 класса
глав консульских учреждений [9].
В соответствии со ст. 1
Венской Конвенции о консульских сношениях, различают четыре вида консульских
учреждений: генеральное консульство, консульство, вице-консульство, консульское
агентство. Их возглавляют соответственно генеральный консул, консул,
вице-консул, консульский агент. К консульским учреждениям относят также
консульские отделы дипломатических представительств.
Статья 29 содержит элементы дипломатического
протокола: право пользования государственным флагом, государственным гербом.
Консульское учреждение наделяется правом пользоваться своим флагом и гербом на
территории государства пребывания, принимая во внимание законы, правила и
обычаи этого государства.
Статья 40 Венской Конвенции о
консульских сношениях налагает на государство пребывания обязанность относиться
к консульским должностным лицам с должным уважением и, главное, принимать все
надлежащие меры для предупреждения каких-либо посягательств на личность, свободу
и достоинство.
Так же, как и
дипломатические, консульские привилегии и иммунитеты можно определить как
совокупность особых льгот, прав и преимуществ, предоставляемых иностранным
консульским представительствам и их сотрудникам в объеме, определяемом
договорными и обычными нормами международного права и законодательством государства
пребывания.
Как и в сфере дипломатических
привилегий и иммунитетов, некоторые особые права и преимущества консулы
получают также не на основе норм права (международного или национального), а в
силу некоторых правил и обычаев местной протокольной практики, например, приглашения
на различные официальные церемонии или торжества, проводимые местными властями
в пределах консульского округа, и т.п. [10].
К примеру, в соответствии с
п. 2 ст. 10 Венской Конвенции о консульских сношениях 1963 года, «...
формальности в отношении назначения и допущения главы консульского учреждения определяются,
соответственно, законами, правилами и обычаями представляемого государства и
государства пребывания». Далее, по главе II «Преимущества, привилегии и иммунитеты
консульских учреждений, штатных консульских должностных лиц и других работников
консульских учреждений» можно сделать заключение, что вся система привилегий,
старшинства построена, исходя из сложившихся норм дипломатического протокола. В
Венской Конвенции о дипломатических сношениях 1961 года и в Венской Конвенции о
консульских сношениях 1963 года нормы дипломатического протокола закреплены
частично. Но, как указано в преамбуле Венской Конвенции о дипломатических
сношениях, «... нормы международного обычного права будут продолжать регулировать
вопросы, прямо не предусмотренные положениями настоящей Конвенции».
Глава III Конвенции
устанавливает особый режим, применяемый к почетным консульским должностным
лицам и консульским учреждениям, возглавляемым такими должностными лицами. Она
устанавливает их следующие привилегии: защиту консульских помещений, освобождение
консульских посещений от налогов, неприкосновенность консульского архива и
документов, освобождение от таможенных пошлин, при производстве уголовного дела
против консульского должностного лица ему должно "оказываться уважение
ввиду его официального положения", защита почетных консульских должностных
лиц, освобождение от всех налогов, сборов и пошлин на вознаграждение и
заработную плату, освобождение от всех трудовых и государственных повинностей.
При этом "каждое государство свободно решать, будет ли оно назначать или
принимать почетных консульских должностных лиц".
Международно-правовое закрепление
норм дипломатического протокола в Венской Конвенции о дипломатических сношениях
1961 года и в Венской Конвенции о консульских сношениях 1963 года связано с
тем, что принцип сотрудничества и дипломатический протокол взаимосвязаны. В
случае игнорирования норм дипломатического протокола принцип сотрудничества
государств не сможет быть реализован.
Нормы дипломатического
протокола являются реализацией норм современного международного права.
Положения Венской Конвенции о
дипломатических сношениях 1963 года, Венской Конвенции о специальных миссиях
1969 года юридически обязывают государства соблюдать нормы дипломатического
протокола.
ЛИТЕРАТУРА
1. Романов
В.Л. Венская Конвенция о дипломатических сношениях и основные вопросы
кодификации международного права в области дипломатических привилегий и
иммунитетов // «Советский ежегодник международного права». - M.: Наука, 1961. -
С. 43.
2. Мовчан
Л. П. Венская конференция о дипломатических сношениях и иммунитете / А.П.
Мовчан, Н.А. Ушаков // «Советское государство и право». — 1963. - № 11. - С.
23.
3. Венская
Конвенция о дипломатических сношениях 1961 г.
4.
Блищенко И.П. Дипломатическое право. - М.: Высшая школа, 1990. - С. 63.
5.
Блишенко И П. Дипломатическое право. — M.: Высшая школа, 1972. — С. 28
6.
Yearbook of the International Law Comission. Vol. II. N. Y., 1956, p. 10.
7.
Сандровский K.K. Дипломатическое право. — Киев: Вита школа, 1981. - С. 37 — 39.
8.
Сандровский К.К. Дипломатическое право. - Киев: Вища школа, 1981. - С. 131 -
134.
9. Джон В.
Дипломатический церемониал и протокол / Джон Вуд, Ж. Серре. - М.: Прогресс,
1976. - С. 13 - 13.
10. Блищенко
И.П. Дипломатическое право: учеб. пособие. - M.: Высшая школа, 1990. - С. 183 -
187.
11.
Сандровский К.К. Право внешних сношений / К. К. Сандровский. - Киев: Виша
школа, 1986. - С. 306, 310, 322.
К содержанию номера журнала: Вестник КАСУ №4 - 2011
|
|