Update site in the process

   Главная  | О журнале  | Авторы  | Новости  | Вопросы / Ответы


К содержанию номера журнала: Вестник КАСУ №4 - 2011

Автор: Бисалиев Абай Римхатович

Парламент Великобритании принято называть «матерью» всех остальных парламентов. Он оказал колоссальное влияние на теорию и практику построения и развития демократических институтов государства и права во всем мире. Деятельность парламента не прекращалась на протяжении многих веков после его учреждения и способствовала расширению границ влияния представительного органа на государственное управление. Такое последовательное укрепление позиций парламента в национальной государственно-правовой системе не наблюдалось больше ни в одной стране. Объяснение этому политико-правовому феномену во многом заложено в истории развития данного представительного органа, сквозь призму которой следует рассматривать формирование конституционного устройства Британии, взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью, а также становление демократических институтов, связанных с развитием в стране парламентаризма.

Обращение к хроникам парламентской жизни требует систематизации материала. По мнению некоторых ученых, исследование истории государственных институтов следует осуществлять на основе общепринятых крупных вех в мировом историческом развитии народов - Древний мир, Средние века, Новое и Новейшее время [1]. Такая периодизация во многом условна, но ее несомненным достоинством является то, что она позволяет взглянуть на историю развития государственных институтов в контексте развития политических, социально-экономических и культурных отношений. Вместе с тем, она не в полной мере применима к изучению истории британского парламента, сформировавшегося лишь в начале XIII века.

Другие ученые связывают периодизацию развития парламента с появлением и изменением парламентских процедур, оказавших значительное влияние на развитие парламентского права. Эти процедуры появлялись в различные периоды истории парламента, и, оставаясь неизменными по форме, в то же время неоднократно меняли свое содержание в зависимости от конкретных историко-политических условий, формы правления, пребывания у власти тех или иных политиков и других факторов. Лорд Кэмпион (Lord Campion) обозначает четыре периода в формировании парламентских процедур: первый - с 1300 г. до 1547 г., то есть от установления парламента до появления протоколов Палаты общин; второй - с 1547 г. до реформации 1660 г.; третий - с 1660 г. до появления первых постоянных правил парламентской деятельности 1832 г. и четвертый - с 1833 г. [2].

В отличие от приведенной периодизации, М.И. Левина предлагает другую схему градации и выделяет пять периодов в истории развития парламентского права: первый - примерно с 1300 г. до созыва в 1529 г. реформационного парламента; второй - с 1529 г. до окончания в 1603 г. правления Елизаветы I, когда происходит институциональное становление парламента, в целом, и Палаты общин, в частности; третий - с восшествия в 1603 г. на престол Якова I до принятия в 1716 г. Семилетнего акта, когда осуществляется переход к дуалистической монархии и закрепляется принцип верховенства парламента; четвертый - с 1716 г. до парламентской реформы 1832 г.; пятый — с 1833 г. до принятия в 1911 г. Акта о парламенте, ограничивающего полномочия Палаты Лордов. Такой подход, когда становление и развитие британского парламента соотносится с конституционной историей государства, представляется наиболее продуктивным для целей диссертационной работы.

С учетом данного соображения, в парламентской истории Британии возможно выделить шесть основных периодов. Первый из них датируется 825-1265 гг. Он начинается с зарождения протогосударственных органов, послуживших основой парламента, и заканчивается созывом парламента Симона де Монфора [3]. В этот временной отрезок парламент собирался на нерегулярной основе для того, чтобы советовать королю образ действий по особо важным вопросам. Значение данного периода заключается в формировании первых представлений о прерогативах и привилегиях парламента и закреплении данного института среди других институтов государства и права средневековой Англии.

Со времени созыва «образцового» парламента в конце XIII в. ведет отсчет второй период истории парламента, который постепенно обрел представительскую функцию и характерные процедуры. После того, как в 1425 году Палата общин добилась права утверждать любой билль, произошло значительное возрастание роли парламента. Об усилении его позиций свидетельствует, в частности, регулярность, с которой начали проводятся заседания парламента с начала XVI века.

Третий период продолжался с 1603 по 1689 гг. Он характеризуется противостоянием короля и парламента, сопровождавшегося двумя гражданскими войнами, установлением республики, реставрацией монархии и государственным переворотом. Значение этого этапа традиционно связывается с принятием ряда нормативных правовых актов, послуживших основой конституционного устройства Англии и имеющих в современном мире общегуманитарное значение. Так, с принятием в 1689 г. Билля о правах был сформирован перечень общедемократических прав и свобод человека, одновременно Билль закрепил за парламентом такие полномочия и привилегии, которые впоследствии позволили утверждать о его верховенстве в системе органов государственной власти.

Четвертый период, охватывающий временные рамки с 1689 г. по 1832 г. - переломный этап в развитии парламента и британского парламентаризма в целом. Он отличается накоплением парламентом опыта политической борьбы за власть, становлением системы партийного правления, а также формированием основных принципов ведения дебатов и правил организации работы палат. Именно в этот период была сформирована «классическая» модель британского парламентаризма, системообразующие элементы которой были восприняты в государствах с различными формами правления. Завершается этот период принятием в 1832 году Акта о реформе, существенным образом расширившего социальную основу деятельности представительного органа за счет наделения избирательными правами новых категорий граждан.

Пятый период - с 1832 г. по 1911 г. - отмечен многочисленными реформами, прежде всего, в области избирательного права, учреждением комитетов по вопросам пересмотра и систематизации парламентских процедур, введением постоянных правил деятельности парламента.

Шестой период, начавшийся с принятия в 1911 году Акта о парламенте и продолжающийся по настоящее время, отличается радикальными парламентскими реформами, направленными на повышение эффективности деятельности представительного органа и ограничение влияния правительства на характер принимаемых парламентом решений.

После краткой характеристики указанных периодов рассмотрим их более подробно, прежде всего, сквозь призму формирования и трансформации взаимоотношений между представительной и исполнительной властью.

Становление британского парламента началось в условиях усиления королевской власти, что явилось следствием нормандского завоевания 1066 года. Согласно традиции, возникшей почти сразу после нормандского завоевания и закрепленной в Солсберийской присяге 1085 года, все бароны и рыцари королевства (все землепользователи) находились в вассальной зависимости от монарха, являвшегося главным собственником земли. Произвол королевской власти, выражавшийся в частых поборах, возможности безвозмездной конфискации поместья вассала, введении системы разъездных судей и других административных мерах привел к конфликту между королем и его подданными. Итогом борьбы феодальной знати и примкнувших к ней других социальных сословий, обострившейся в период правления Иоанна Безземельного (1199 - 1216 гг.), явилось подписание королем в 1215 году Великой Хартии Вольностей (Magna Carta. The Great Charter of Liberties) - одного из самых значимых документов конституционной истории Англии, которым юридически ограничивалось всевластие короля, в том числе, его налоговые прерогативы и полномочия в области судебной власти.

В Хартии впервые упоминается о формировании и функциях «общего совета королевства», состоящего из короля, баронов и прелатов, по решению которого могли взиматься все налоги и сборы. Совет формировался по сословному принципу и состоял из 25 баронов, принесших присягу. Бароны должны были «всеми силами блюсти и охранять и заставлять блюсти мир и вольности» [3], закрепленные Хартией, а в случае нарушения ее королем - указывать на такие нарушения и требовать незамедлительного их исправления. Одновременно устанавливалось, что при отсутствии кого-либо из баронов, получивших приглашение, или при возникновении между ними разногласий вопрос на заседании совета будет решаться большинством присутствующих. Тем самым, закреплялась одна из главных парламентских процедур, касающаяся порядка принятия решений и придания им легитимности.

Совет собирался вплоть до 1258 года. Однако с приходом к власти короля Генриха III статьи Великой Хартии Вольностей, направленные на укрепление положения баронов, были упразднены, что вызвало новый виток политической борьбы. В 1265 году Симон де Монфор, сводный брат Генриха III, в целях привлечения третьего сословия под свои знамена созывает собрание, которое он называет парламентом, и в состав которого вошли рыцари и богатые горожане, выбранные в своих округах равными себе по положению. Таким образом, была нарушена традиция подбора самим королем членов собрания из привилегированных сословий. Первое приглашение этого парламента, получившего название «образцового» (модельного), относится к 1293 году. В нем заседали не только бароны и представители дворянства, но и по два рыцаря от графств, а также по два представителя от городов.

Вплоть до XVI в. парламент собирался нерегулярно, главным образом, для отправления правосудия или предоставления субсидий королю. «Судебные функции парламента, - как об этом пишет М.И. Левина, - проистекали из принципа, что каждый подданный имеет право подать жалобу королю, который олицетворяет высшую справедливость, высший источник права, а парламент - королевский суд» [4]. Рассмотрение петиций (жалоб), как индивидуальных, так и общих, содержащих просьбы об изменении имеющихся прав или о предоставлении новых, являлось в то время основной формой парламентской деятельности и, по словам английского исследователя Й. Редлиха (Josef Redlich), покрывало всю законодательную деятельность общин [5]. Несмотря на то, что практика подачи королю петиций существовала давно, лишь со становлением парламента она стала средством постоянного воздействия на его политику. Только с помощью петиций основные слои населения могли договориться между собой и выразить свои требования. Это право постепенно превратилось в право законодательной инициативы.

Другой важнейшей функцией британского парламента была финансовая. В соответствии со статутом «О неналожении податей» (1297 г.), обложение прямыми налогами допускалось только с согласия парламента. В XIV в. этот порядок стал распространяться не только на прямые, но и косвенные налоги. В первой половине XIV в., когда парламент стал единым учреждением, состоящим из двух палат: верхней - Палаты Лордов и нижней - Палаты общин, Эдуард III утвердил правило, согласно которому, при установлении налогов решающим голосом обладает нижняя палата. Окончательно эта функция закрепляется за Общинами в 1407 году, после того, как Генрих IV (1399-1413 гг.) для получения субсидий обратился сначала к Палате Лордов, а затем собрал Палату общин, чтобы та дала согласие на уже предоставленные лордами субсидии. Нижнюю палату не устраивал такой порядок, и она добилась постановления короля, что общины устанавливают налоги с согласия лордов. Что касается Верхней Палаты, то она также подверглась целому ряду изменений. Первые члены Палаты Лордов являлись баронами и созывались королем по специальному приглашению. Однако их членство в Палате не было постоянным. В период с 1307 по 1327 гг. появляется идея пэрства как особого титула, и участников заседания Верхней Палаты стали называть «пэрами земли» (Peer of the Land). Впервые титул пэра с правом заседать в Палате Лордов был пожалован в 1387 г. Дж. Бочемпу (John Beauchamp), который передавался его потомкам по мужской линии. В итоге к XV в. Верхняя Палата парламента сложилась как орган, формируемый по наследственному принципу, и в связи с закреплением за Палатой общин законодательных полномочий и функций по установлению налогов утвердилась в качестве высшей судебной инстанции.

В период с XIV по XV вв. произошло становление парламентской практики, спикер обрел дополнительное влияние, превратившее его в центральную фигуру Нижней Палаты, появились две исполнительные должности - клерк короля и специальный клерк Палаты общин. По требованию Нижней Палаты ответы на петиции стали даваться в письменной форме, заноситься в списки и скрепляться печатью до роспуска парламента, а не после. Это более не позволяло вносить изменения в запись о петиции в перерывах между его созывами. В обеих палатах утвердился принцип свободы слова при проведении дебатов, а также установилась неприкосновенность членов парламента от арестов в течение сессии и 40 дней после ее окончания.

К середине XV в. окончательно сформировались обе Палаты парламента, и он стал функционировать как единый постоянно действующий орган. В 1529 году созывается реформационный парламент, который работал в течение 7 лет и принял 137 статутов, из которых 32 имели особое значение для развития государства. В Палате Лордов заседала духовная и светская знать, причем, до Реставрации епископы, аббаты и приоры превосходили светских баронов и по влиянию, и по количеству. После реформы Генриха VIII в Верхней Палате остались только епископы, а при Тюдорах в ней, помимо старой аристократии, оставшейся в небольшом количестве после войн Алой и Белой роз, получило представительство новое дворянство. Эта новая знать сформировалась отчасти при раздаче короной секуляризованных земель (что потом обеспечило королю полную поддержку в парламенте со стороны дворянства), а отчасти - из свободных держателей, ставших землевладельцами.

К середине XV в. завершается одна из первых реформ парламентской процедуры - петиции заменяются биллями. Палата Общин стала представлять королю готовые законопроекты, предварительно рассмотренных в трех чтениях. За Палатой Общин прочно закрепилась законодательная функция. К середине XVI в. сложились процедуры созыва и открытия парламента, приглашения Общин посетить лордов для заслушивания тронной речи, а также процедура представления, прохождения и принятия биллей. В этот же период, в результате активного привлечения короной представителей из городов и графств, резко возросло с 296 до 462 число членов Нижней Палаты, что свидетельствовало об общем усилении влияния парламента.

С принятием в 1559 г. Акта о единообразии (Act of Uniformity) в стране удалось преодолеть разделение нации по религиозному признаку, возникшее в результате борьбы королевской власти за оживление католицизма в стране и сопровождавшейся репрессиями против инакомыслящих. Однако плоды такого разделения уже обрели свое политическое и правовое значение - произошло зарождение первых политических и религиозных партий, ставших основой деятельности современных парламентов. В дальнейшем этот процесс существенно отразился на Нижней Палате, которая постепенно стала утрачивать свою социальную и политическую однородность. В последние годы правления Елизаветы I наметился конфликт между короной и парламентом по причине вмешательства в работу Нижней Палаты и нарушения привилегии свободы выражения мнений при дебатах. В этой связи Нижняя Палата проявила свои оппозиционные настроения по отношению к королевской власти. Что касается Палаты Лордов, то, представляя интересы земельной аристократии, она послужила противовесом Общин. Такое распределение ролей между Палатами парламента во многом сохранилось и в настоящее время.

Следующий период развития парламента происходил на фоне драматических событий в истории Англии первой половины XVII в., связанных с усилением конфликта парламента и монарха. События данного периода известны в конституционной истории Англии как постепенный переход к новой форме правления - дуалистической монархии, в рамках которой были заложены принципы верховенства парламента и суверенитета принимаемых им законодательных решений.

Ядро оппозиции королю составляли юристы, которые стремились к соблюдению законов, в том числе, королем, что должно было сохранить существующие взаимоотношения между парламентом и монархом. Логическим завершением этой деятельности явилась Петиция о правах 1628 года, послужившая, согласно доминирующей в зарубежной и отечественной юридической литературе точке зрения, основой для формирования устойчивого политико-правового каркаса английского парламентаризма, одним из сущностных признаков которого по настоящее время является принцип верховенства парламента. Этот документ стал первым в числе актов, способствовавших легализации результатов социально-экономических и политических преобразований, осуществленных в период XVII-XIX вв., суть которых выразилась в переходе реальной власти от монарха к Кабинету, во многом зависимому от парламента.

В начале второй половины XVII в. после революционных событий 1648-1649 гг., во время которых Палата общин приняла ряд актов, направленных на установление республиканского правления и упразднение Палаты Лордов, а также после падения протектората Кромвеля произошло возвращение к прошлому состоянию, которое существовало до 1640 года.

Реставрация монархии ознаменовалась появлением таких важнейших конституционных актов, как Habeas Corpus Act и Билль о Правах, в которых путем закрепления конституционных гарантий прав личности, по существу, получили юридическое оформление меры, направленные на ограничение произвола служителей королевской власти.

На рубеже XVTI-XVIII вв. принимается ряд актов, свидетельствующих о возрастании роли парламента в системе государственного механизма.

Таким образом, к началу XVIII в. парламент добился значительной степени обособления от короля и занял верховенствующее положение в системе органов государственной власти Британии.

Процесс институциализации парламентского суверенитета получил свое развитие в Акте об обеспечении свободы парламента путем дальнейшего установления условий членства для заседания в Палате общин 1710 г., установившем довольно высокий имущественный ценз для членов Общин, а также в Семилетнем акте 1716 г., в котором увеличивался срок созыва парламента с трех до семи лет, что отчасти было связано с возросшими расходами на избирательные кампании. Эти акты привели к изменению расстановки политических сил в парламенте и выявили необходимость реформы английской избирательной системы.

Процесс трансформации государственной власти имел и негативные стороны. Установившаяся после «Славной революции» 1688 года система правления носила отчетливый олигархический характер с широко распространившейся парламентской коррупцией [7], что послужило одной из причин возникновения движения за демократизацию режима конституционной монархии.

В 1832 г. был принят Акт о народном представительстве (первая парламентская реформа), названный его энтузиастами «Великой Хартией 1832 года» [8]. Акт предусматривал перераспределение парламентских мест путем лишения «множества незначительных местечек» права посылать депутатов в парламент и предоставление такой привилегии большим, густонаселенным и богатым городам [9]. В частности, были упразднены 56 избирательных округов, насчитывающих менее 2000 жителей, которые прежде избирали по два депутата от каждого округа. За 30 избирательными округами с населением менее 4000 человек, также избиравшими по два депутата, сохранилось право посылать лишь одного депутата от округа. Освободившиеся парламентские места подлежали распределению между городами и графствами, где создавались новые избирательные округа с правом посылать двух или одного представителя в парламент. Одновременно расширился круг лиц, обладающих активным избирательным правом, за счет снижения (приблизительно в 2,5 раза) имущественного ценза. Лишенными избирательных прав являлись лица, пораженные в правах, не имеющие необходимого дохода и не обладающие недвижимостью (в том числе, на правах аренды), а также лица, не уплатившие налоги и сборы в пользу неимущих. Эти новшества коренным образом изменили социальную структуру парламента, его политическую атмосферу.

Акт о народном представительстве 1832 г. высоко оценивается в юридической литературе. Так, видный юрист Эмден (Emden) назвал его «поворотным пунктом в истории конституции». М.М. Ковалевский отмечал, что Акт 1832 года положил конец средневековой системе, когда в парламенте было представлено не население, а корпорации, и что он ввел новый, буржуазный, а не феодальный принцип ценза, признав политическую роль не только за недвижимой, но и за движимой собственностью. По мнению Э. Уэйда и Дж. Филипса, с принятием Акта о народном представительстве 1832 года «четко установилась ответственность исполнительной власти перед парламентом» [10]. Это означало завершение формирования классической модели британского конституционализма.

Проведенная реформа, безусловно, имела прогрессивный характер. Однако прежнюю избирательную систему Великобритании не следует рассматривать как анахронизм, априори требующий реорганизации. Эта система отвечала своему времени, когда отсутствовали структурированные политические партии, был невысок уровень политического сознания электората, а к реализации властных функций традиционно привлекались наиболее влиятельные и, следовательно, богатые представители населения, которые в дальнейшем становились политической элитой.

Несмотря на увеличение электорального корпуса, парламентская реформа 1832 года оставила довольно значительную часть английского общества за бортом политического участия в управлении делами государства. Борьба за расширение социальной базы Общин продолжилась, и существенное влияние на этот процесс оказало чартистское движение, потрясавшее политическую жизнь страны полтора десятилетия и вовлекшее в свои ряды миллионы людей. Чартисты выдвинули требования о введении всеобщего избирательного права для мужчин, тайного голосования, ежегодных перевыборов парламента, об отмене имущественного ценза для кандидатов в депутаты и ряд других требований, которые в дальнейшем подхватили тред-юнионы. В этой обстановке власти были вынуждены продолжить реформы, в результате чего парламент принял новые акты о народном представительстве (вторая парламентская реформа 1867 г. и третья парламентская реформа 1884 г.).

В итоге проведенных преобразований был существенно расширен круг лиц, наделенных избирательным правом, уменьшена «пестрота» избирательных цензов, снижена численность представительства от «местечек» и небольших городов. Так, после третьей парламентской реформы избрание в парламент осуществлялось только от мест с населением не менее 15 тысяч жителей. Однако сами требования об имущественном цензе и ограничении избирательных прав женщин оставались в силе.

Определенные изменения коснулись и парламентской деятельности. В Акте о народном представительстве 1867 года устанавливалось, что парламент не может быть распущен в связи с переходом престола, а принятие депутатом от короля какой-либо должности, указанной в прилагаемом к Акту списке, не влечет за собой освобождение места в парламенте. Таким образом, окончательно был отменен запрет на совмещение должности министра с депутатской деятельностью.

В XIX в. парламент прочно занял центральное место в системе государственного управления Великобритании. При этом, еще в XVIII в. был решен вопрос о его взаимоотношениях с исполнительной властью. Усиление парламента за счет короны происходило как следствие ряда прецедентов, путем установления принципа ответственного правительства, при котором выбор королем министров зависел от господствующего в Палате Общин большинства. Согласно общепризнанной британской парадигме, важнейшей привилегией парламента Великобритании является его «независимость», или «суверенитет». Конституционное толкование данного принципа предполагает, что представительный орган реализует свои полномочия, сообразуясь исключительно с волей большинства своих членов. Легитимность деятельности парламента как представительного органа обусловлена способом формирования его Нижней Палаты, депутаты которой избираются непосредственно населением и обладают «мандатом народа». В силу этого Нижняя Палата заняла приоритетное положение по отношению к верхней палате, состоящей в большинстве своем из представителей древних аристократических родов.

Правительство (Кабинет) формируется на основе партии, получившей большинство голосов на парламентских выборах и, как уже отмечалось, «советует королю образ действия во всех делах». Вследствие этого действия короля становятся действиями его министров, которые, являясь коллективными советниками короны, несут ответственность перед монархом и парламентом за состояние дел во вверенных им министерствах. Кабинет решает важнейшие вопросы государственной политики, разрабатывает меры по реализации законодательных норм, а также подготавливает проекты нормативных актов для последующего их представления в парламент с целью придания им силы закона.

В XIX в. парламент Великобритании представлял собой «классическую» модель представительства. От органа сословного представительства, каковым он являлся ранее, его отличали полная институциализация в качестве представительного и законодательного органа власти, осуществленная посредством закрепления его полномочий в законах и конституционных обычаях; создания механизма его формирования; концентрации в нем основных политических сил и формирования в рамках его деятельности дееспособной политической элиты. Демократизация избирательной системы, приведшая к расширению электората, способствовала закреплению в общественном сознании представлений о роли, месте и значении парламента в системе государственного управления.

Таким образом, реформы XIX в. уже не затрагивали основ сложившегося конституционного строя, но в то же время способствовали существенной трансформации модели государственного управления, что нашло выражение в формировании Вестминстерской модели парламентаризма, пришедшей на смену модели ганноверской. Подводя краткий итог рассмотренным этапам эволюции британского парламента, следует отметить, что этот процесс носил постепенный, эволюционный характер. Существенные изменения роли, места и значения парламента в системе государственного механизма происходили в результате длительной парламентской и внепарламентской борьбы, и не ранее, чем для этого созревали необходимые политические и социальные условия. Они требовали приведения парламента в состояние, адекватное интересам английского общества того или иного периода, что находило отражение в его «отзывчивости» к актуальным проблемам законодательства. Все это способствовало реальному воплощению исторической миссии законодательного органа, заключающейся в представлении общенациональных интересов на государственном уровне и принятии законов, способствующих прогрессу государства и общества.

ЛИТЕРАТУРА

1. Всеобщая история государства и права // Под ред. К.И. Батыра. - М., 2002. - С. 244.

2. Campion G.C.B. An Introduction to the Procedure of the House of Commons. - London. Macmillan, 1958. - P.5.

3. Bond М. The History of Parliament and the Evolution of Parliamentary Procedure. - L., 1999.

4. Левина М.И. Парламентское право Великобритании XVII – начала XIX в. - М., 2000. С. 19

5. Redlich Josef. The procedure of the House of Commons. A study of its history and present form. L., 1908/ Vol. I. P. 11.

6. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. - М., 2002. С. 131.

7. История Буржуазного конституционализма в ХIХ веке. / Под ред. B.C. Нерсесянца. - М., 1986. - С. 27.

8. Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVII - XIX вв.. - М., 1957.

9. Уэйд Э. и Филлипс Дж. Конституционное право. - М., 1950. - С. 39.



К содержанию номера журнала: Вестник КАСУ №4 - 2011


 © 2017 - Вестник КАСУ