Конституционные и историко-правовые основы местного государственного управления в Республике Казахстан

Сложные задачи системного преобразования общества, в целях устойчивого и эффективного его развития, могут быть решены только при наличии эффективной системы управления на всех уровнях государственного управления. По мнению Жанузаковой Л.Т., гармоничная система государственного и местного управления должна обеспечить эффективную работу всех уровней власти в стране [1].

Организация управления в унитарном государстве строится на основе оптимального сочетания центристских и децентристских начал. В Казахстане до последнего времени основные властные полномочия сосредотачивались на уровне центра. Однако принцип унитаризма никак не предполагает сверхконцентрации власти в руках центральных административных органов и не препятствует передаче части полномочий в регионы.

Невозможность решения центром всех вопросов и необходимость продвижения реформ с мест, в конце концов, выдвинули в качестве важнейшей задачи децентрализацию управления. На это нацелена стратегия развития Республики до 2030 года, определенная в Послании Президента народу Казахстана. Речь идет о новой стратегии управления страной, в которой важное место должно быть отведено регионам.

Местное государственное управление — деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной Законом и другими законодательными актами.

На территории бывшего СССР процесс реформирования власти на местах начался в апреле 1990 года, когда был принят Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".

Он явился основой реформирования местного управления в Казахстане. 15 декабря 1990 г. был принят Закон "О собственности в Казахской ССР". В соответствии с этим законом, собственность подлежала децентрализации и могла выступать в трех видах: общесоюзной, республиканской и местной (коммунальной). В качестве субъекта коммунальной собственности определялась административно-территориальная единица, от имени населения которой местные Советы осуществляли владение, пользование и распоряжение коммунальным имуществом. Кроме того, Советы на подведомственной территории должны были от имени Казахской ССР осуществлять владение, пользование и распоряжение имуществом, входящим в республиканскую собственность.

Затем был принят Закон Республики Казахстан от 15 февраля 1991 года "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР". В нем закреплялась их собственная материально-финансовая база, которая затем конкретизировалась в последующих разделах применительно к уровню самоуправления. В Законе закреплялся принцип верховенства представительных органов, а председатель местного Совета становился одновременно председателем исполнительного комитета. Устанавливался внесудебный порядок рассмотрения и разрешения разногласий, возникающих между местными Советами различных уровней. Прерогатива рассматривать и решать такие вопросы была закреплена за вышестоящим Советом, несмотря на то, что этим же Законом допускались договорные отношения и отношения делегирования полномочий по взаимному согласию между Советами.

Однако в этом Законе не было разграничения между местным государственным управлением и местным самоуправлением. Местные государственные органы строились на принципе единства государственной власти. Действовали местные органы государственной власти — Советы народных депутатов, в которые выбирались представители местного населения, вплоть до сел, аулов. Эти представительные органы формировали местные исполнительные органы. Советы признавались органами местного самоуправления.

В трудный период 1990-1991 гг. предстояло выстраивать новый государственный аппарат, адекватный целям предстоящих политико-экономических преобразований. Заметными вехами сложнейшего политико-правового процесса создания госаппарата управления стали принятие 28 января 1993 года Конституции Казахстана переходного периода, Закона "О временном делегировании Президенту РК и главам местных администраций дополнительных полномочий" от 10 декабря 1993 года, принятого одновременно с Законом "О местных представительных и исполнительных органов РК" [1].

13 января 1992 года принят Закон "О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР". Новшеством в этом законе стала замена исходного начала «верховенства представительных органов" на принцип "разграничения функций и полномочий представительных и исполнительно-распорядительных органов".

Примечательно, что в тот же день Верховный Совет принял также Закон "О приостановлении действия отдельных норм Конституции Казахской ССР в переходный период", связанных с изменениями в структуре местных органов. Это дало возможность последовательно провести разделение функций Советов и исполнительно-распорядительных органов.

Вводился институт единоначального главы местной администрации, подотчетный Президенту либо главе областной администрации и подконтрольный соответствующему Совету народных депутатов.

Особо в Законе отмечалось, что местные Советы народных депутатов любого уровня теперь "не вправе принять к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к ведению глав администрации", а главы местных администраций «не вправе принять к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к ведению соответствующих местных Советов народных депутатов».

7 февраля 1992 года подписан Указ Президента "О совершенствовании организации и деятельности органов государственного управления в условиях экономической реформы [10]. В нем впервые были закреплены единая система исполнительно-распорядительных органов от Президента до глав местных администраций, обязанность Кабинета Министров по оперативному руководству деятельностью всей вертикали исполнительной власти.

После приобретения суверенитета в 1991 — 1993 гг. в Республике сложилась уникальная ситуация, когда местные Советы и вновь образованные местные администрации находились в конкурентном положении по многим вопросам местного значения. В переходный период между Советами и местными администрациями наблюдалось дублирование полномочий. В дальнейшем все большей властью стали обладать местные акимы, а полноценное местное самоуправление, которое бы располагало реальными властными рычагами, отсутствовало.

Введение института глав администраций восстановило вертикальную систему исполнительной власти, Советы превратились в придаток местного государственного механизма.

10 декабря 1993 года, накануне своего «самороспуска», Верховный Совет принимает Закон «О местных представительных и исполнительных органах», который ввел совершенно другую модель органов местного управления [1].

Во-первых, исчезли понятия "органы государственной власти" и "исполнительные органы, формируемые Советами". Во-вторых, представительные органы (маслихаты) уже не формировали местные исполнительные органы; глава местной администрации теперь являлся представителем не местного населения, а Президента. В-третьих, представительные органы формировались до уровня районов и не могли создаваться в сельской (аульной) местности; эти представительные органы уже не назывались органами местного самоуправления, хотя и считались представительными органами населения, были призваны выражать и реализовывать волю населения соответствующей административно-территориальной единицы с учетом общегосударственных интересов. В-четвертых, в Законе уже не было понятия "местное самоуправление", появилось другое понятие — "собрание представителей граждан поселка, аула (села), аульного (сельского) округа. Собрание представителей граждан, с одной стороны, как будто является органом, выполняющим государственные функции в сельской местности. Об этом свидетельствует то, что нормы представительства на собрании устанавливаются главой сельской администрации, им же оно созывается по своей инициативе или по инициативе не менее одной трети предыдущего состава "собрания", им же ведется. В Законе было зафиксировано, что решения "собрания" в пределах его полномочий обязательны для исполнения всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории.

Однако структура и содержание Закона "О местных представительных и исполнительных органов РК" 1993 года не могли стать отражением положений Конституции РК 1993 г., рожденных в политических баталиях. По существу, вся первая глава, да и оглавление, были сконструированы на началах противопоставления представительных органов-маслихатов исполнительным, хотя по своей организационно-правовой природе они всегда относились к органам местного государственного управления, отличаясь от них только способом образования, методами и формами осуществления местного управления. Справедливо отметить, что расплывчатость статей Закона 1993 года была обусловлена также тем, что он принимался в отсутствие в Республике кодифицированного гражданского законодательства и ряда важнейших законодательных актов, регулирующих хозяйственно-экономическую, социально-культурную и административно-политическую сферы государственного управления; не было тогда и сложившейся в ходе реформ современной структуры отраслевого и межотраслевого управления [2].

С 1997 года Правительство вносит в Парламент страны различные варианты проекта закона "О местном государственном управлении". В начале сентября 2000 года, по постановлению Мажилиса Парламента, законопроект был опубликован в официальных газетах для его обсуждения и внесения предложений по нему общественностью. Наконец, 23 января 2001 г. был принят Закон "О местном государственном управлении в РК" [3].

В Казахстане местное управление осуществляют представительные (маслихаты) и исполнительные (акиматы) органы власти. До принятия нового Закона "О местном государственном управлении" их деятельность регулировалась Законом РК "О местных представительных и исполнительных органах РК" от 10 декабря 1993 года и, соответственно, Конституцией РК.

Маслихаты были сформированы в 1994 году, заменив самораспустившиеся в 1993 году Советы народных депутатов различных уровней. В результате прошедших в октябре 1999 года выборов к исполнению своих обязанностей приступили депутаты маслихатов второго созыва. В Конституции РК перечислены основные полномочия маслихатов. Данные полномочия конкретизированы во вновь принятом законе "О местном государственном управлении". Однако детальный анализ этого закона и его сравнение с аналогичными законодательными органами некоторых зарубежных государств позволяют утверждать, что, по сравнению с органами исполнительной власти, маслихатам отведена незначительная роль в общественно-политической жизни Республики. Это подтверждается, во-первых, тем, что у маслихатов нет четких механизмов воздействия на деятельность соответствующих акимов и других местных исполнительных органов. Заслушивание их отчетов, утверждение представленных акимами проектов бюджета и иных документов носит чисто формальный характер. Практика депутатских запросов на местном уровне хотя и существует, но не гарантирует принятия исполнительными органами мер по их решению. В этом случае, обязательный ответ на депутатский запрос является простой отпиской. Что же касается установленного п. 5 ст. 87 Конституции РК права маслихата на выражение недоверия акиму и просьбы об его освобождении от занимаемой должности через обращение к вышестоящему акиму или Президенту, то на практике эта норма не работает. Прежде всего, потому, что в нынешних условиях трудно собрать две трети голосов депутатов, недовольных работой акима, но не побоявшихся выразить это отношение открыто. И самое главное, что окончательное решение по данному вопросу остается за главой государства или вышестоящим акимом, которые могут не согласиться с мнением депутатов того или иного маслихата. Во-вторых, маслихаты, не имея собственных финансовых средств и иной собственности (помещение, транспорт и т.д.), необходимых для осуществления своей деятельности, находятся в полной финансово-экономической зависимости от акимов.

В-третьих, в отличие от органов исполнительной власти, охватывающих все населенные пункты Республики, маслихаты действуют только на уровне областей, городов республиканского значения и столицы республики, районов и городов областного подчинения. В городах же районного подчинения, поселках, аулах, селах, аульных и сельских округах представительная власть как таковая отсутствует совсем. В-четвертых, между представительными органами всех уровней нет никаких связей, способствующих укреплению этой ветви власти. Парламент уделяет больше внимания вопросам республиканского масштаба. Хотя, как законодательный орган, он мог бы реально повлиять на изменение положения маслихатов и расширение их полномочий. В-пятых, в отличие от Парламента, маслихаты функционируют не на постоянной основе. Свою основную деятельность они осуществляют только во время своих сессий, проводимых раз в квартал. Правда, по инициативе не менее одной трети депутатов или соответствующего акима могут быть проведены внеочередные сессии, но и это не решает проблемы. Вследствие этого многие насущные проблемы населения регионов и населенных пунктов не всегда становятся предметом рассмотрения депутатами маслихатов.

В-шестых, в законе о местном госуправлении нет конкретности и ясности в названиях должностных лиц маслихата. Кроме того, такие названия должностных лиц, как "секретарь маслихата", "зав. организационным отделом", на наш взгляд, не соответствуют занимаемым должностям. Секретарь маслихата является должностным лицом, который возглавляет представительный орган и избирается на срок полномочий маслихата, поэтому его должность и должна называться соответственно "председатель маслихата", а не "секретарь маслихата". Также необходимо заметить, что маслихат, так же, как и акимат, имеет свой аппарат, который является государственным учреждением, обеспечивающим деятельность соответствующего маслихата, его органов и депутатов (ст. 1 ЗРК "О местном государственном управлении") и осуществляющим организационное, правовое, материально-техническое и иное обеспечение маслихата и его органов (ст. 25 ЗРК "О местном государственном управлении"). Тогда, соответственно, у аппарата местного представительного органа (маслихата) должен быть его руководитель. На наш взгляд, "заведующий организационным отделом маслихата" как раз является тем лицом, который осуществляет организационное, правовое, материально-техническое и иное обеспечение маслихата и его органов, поэтому его должность и должна называться в соответствии с его функциональными обязанностями, то есть "руководитель аппарата маслихата".

В-седьмых, серьезным недостатком маслихата, сказывающемся на его работе, является минимальная штатная численность работников аппарата маслихата, которая устанавливается, исходя из количества депутатов. В статье 8 пункта 3 подпункта 4 ЗРК "О местном государственном управлении"записано: "Лимит штатной численности аппарата маслихата устанавливается исходя из численности депутатов, в соотношении 1 работник к 7 депутатам, но не менее 3". В некоторых регионах депутатов немного и, соответственно, здесь наблюдается небольшое количество работников [4]. Даже если сравнить штатную численность работников аппарата маслихата и аппарата акимата, то здесь налицо ощущается разница. Поэтому необходимо увеличить численность работников аппарата маслихата.

Что касается института акимов, то он был создан на базе исполнительных комитетов Советов народных депутатов в начале 1992 года путем вывода акимов (тогда глав администраций) из-под юрисдикции Советов и подчинения их Президенту как главе государства и исполнительной власти. По действующему законодательству, акимы областей, городов Астана и Алматы назначаются президентом Республики, все остальные - соответственно вышестоящими акимами. Но, независимо от этого, абсолютно все акимы наделены статусом представителя Президента и Правительства Республики. Основная задача акимов и подотчетных им местных исполнительных органов заключается в осуществлении государственной власти и проведении общегосударственного политического курса на вверенной им территории в сочетании с решениями вопросов социально-экономического и политического развития этой территории.

До вновь принятого закона акимы областей были подчинены исключительно Президенту и занимали автономное положение по отношению к Правительству. Вследствие этого, многие правительственные программы и решения на местах не выполнялись. Это приводило к противостоянию между Правительством и акимами. Согласно новому закону, акиматы становятся подотчетными и Правительству, и в связи с этим хочется думать, что ситуация коренным образом изменится. Очень неэффективен и институт двойного подчинения, когда одни и те же исполнительные органы вынуждены выполнять поручения и акимов, и руководства соответствующих центральных органов.

Несмотря на полновластное положение на своих территориях, акимы все же не обладают достаточными полномочиями. Ряд областей Республики живет, главным образом, за счет дотационных выделений из республиканского бюджета, что говорит о невозможности местных акимов самостоятельно решать все социально-экономические проблемы на вверенной им территории. Попытки в последнее время увеличить самостоятельность местных бюджетов фактически являются переложением Правительством на акимов ответственности за положение дел на местах без создания для этого необходимых условий.

Кроме того, Правительство создает сильную диспропорцию в плане выделения средств из республиканского бюджета на развитие тех или иных областей, когда одни получают больше, другие - меньше. Причем, зачастую одни области получают средства за счет других. Высокие макроэкономические показатели в отдельных регионах практически не ощущаются жителями этих областей, поскольку все финансовые "излишки" забирает себе центр, не давая, тем самым, полноценно развиваться социально-экономической инфраструктуре регионов. Все это приводит к политико-хозяйственной изоляции регионов и напряженности в отношениях между региональными элитами.

В правовом плане и проблемой как маслихатов, так и акимов является наличие несовершенной законодательной базы, определяющей вопросы их деятельности.

Система местного управления является составной частью государственной региональной политики. Изучение некоторых официальных документов, в частности, принятой в сентябре 1996 года Концепции региональной политики Республики Казахстан [5] и Стратегии "Казахстан-2030" [6], позволяет сделать вывод о том, что государственная региональная политика в РК имеет две основные стороны:

формирование и развитие эффективных рычагов управления и контроля со стороны центральных органов государственной власти за состоянием дел в регионах;

постепенный перенос центра тяжести реформ на уровень самих регионов.

Таким образом, региональная политика проводится в сторону придания определенной самостоятельности регионам и усиления некоторых полномочий местных органов власти по решению вопросов местного значения при одновременном усилении степени их отчетности перед Президентом и Правительством за реализацию официального государственного курса на территории вверенных им административно-территориальных единиц.

Рассмотрим подробно недавно принятый Закон "О местном государственном управлении в РК". Очевидно, что уровень подотчетности Акимов центру повысился. Об этом свидетельствуют следующие моменты:

1.В соответствии с принятыми 7 октября 1998 года поправками в Конституцию РК, ею установлено, что акимы административно-территориальных единиц, стоящих ниже областей, города республиканского значения и столицы, назначаются или избираются в порядке, определяемом Президентом (п. 4 ст. 87) [7]. Видимо, речь идет о принятии не специального закона, а указа или распоряжения главы государства. Хотя в данном случае не утверждается, что акимы областей, Астаны и Алматы будут лишены возможностей назначать нижестоящих акимов, все же трудно определить, каким будет данный порядок.

2.Кроме того, нельзя исключать и возможное введение упомянутых комбинаций по утверждению акимов в различных областях и районах по-разному. Так или иначе, но Основной Закон страны закладывает основу для введения практики ограничения воздействия вышестоящих акимов на нижестоящих, что присуще странам с федеральным устройствам.

3.Заметно снижается контроль акимов за деятельностью территориальных подразделений центральных структур исполнительной власти, руководители которых будут назначаться руководством своих же ведомств без согласования с акимами. Последним по проекту закона вменяется только обеспечение согласованного функционирования территориальных органов центральных ведомств и, в случае выявления недостатков в работе, представление соответствующего заключения Президенту и Правительству РК.

4.Новый закон заметно ограничивает возможности областных акимов даже в выборе некоторых ключевых фигур из своей команды. В частности, это касается их заместителей, которые назначаются и освобождаются от должности акимами по согласованию с уполномоченными вышестоящими государственными органами (пп. 4 п. 1 ст. 29 ЗРК "О местном государственном управлении"). Акимы также лишаются права назначать и освобождать от должности руководителей органов внутренних дел, а, следовательно, влиять на их деятельность и использовать ее в своих интересах.

По закону, акимат - коллегиальный орган, который не является юридическим лицом, в состав которого входят его заместители, руководители аппарата акима и исполнительных органов, финансируемых из местного бюджета. Именно акимат, а не аким со своим аппаратом, законодательно признан органом власти, осуществляющим местное государственное управление на данной территории. Однако эта мера фактически не повлияла на осуществление полномочий акимов.

И все же мы можем наблюдать некоторые "издержки и противовесы" в отношении акимов со стороны маслихатов. В частности, маслихаты, по представлению Акима, утверждают персональный состав акимата (п. 5 ст. 6 ЗРК "О местном государственном управлении"). За маслихатами также остаются права на утверждение планов экономических и социальных программ развития данной территории, местного бюджета, осуществление контроля за их исполнением, рассмотрение отчетов акима и руководителей местных исполнительных органов. По новому закону, маслихаты также получают право вносить в те или иные государственные органы представления о привлечении к ответственности их должностных лиц, которые не выполнили решения маслихатов (п. 6 ст. 6 ЗРК "О местном государственном управлении"). В то же время, нельзя говорить о том, что возможности акимов и маслихатов по оказанию давления друг на друга уравнены. В связи с этим приходится констатировать, что акимы сохраняют за собой как законодательно закрепленные механизмы, так и неписаное право направлять работу маслихатов в свою пользу [8].

В заключение хотелось бы отметить, что в нашей Республике постоянно совершенствуется система государственного и местного управления. Несмотря на это, многие вопросы, касающиеся эффективности системы местного управления, остаются нерешенным. Так, до сих пор не решен вопрос децентрализации власти, то есть передачи полномочий от центра к регионам и расширение полномочий маслихатов в отношении исполнительных органов власти и круга решаемых ими вопросов, что позволило бы усилить самостоятельность и эффективность местных органов власти (акиматов и маслихатов) в решении вопросов территориального развития. Надеемся, что внесенные поправки в действующее законодательство позволят решить многие проблемы местного государственного управления.

ЛИТЕРАТУРА

1. О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан: Закон Республики Казахстан от 10 декабря 1993 г. (утратил силу). // Ведомости. - 1993. - № 23-24.

2. Джаманбаев А. Новейшее законодательство о местном государственном управлении в Республике Казахстан. //Саясат. - 2001. – сентябрь, С. 78-81

3. О местном государственном управлении в Республики Казахстан: Закон Республики Казахстан № 148-II ЗРК от 23 января 2001 г. // Казахстанская правда. - 2001. - 30 января.

4. Акбай А. Местное самоуправление: трудности и перспективы. // Фемида. - 2001. - № 1.

5. Концепция региональной политики Республики Казахстан. 1996 г. - сентябрь.

6. Стратегия развития «Казахстан - 2030: процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев». Астана: ИКФ "Фолиант", 2000 г. - С. 63-106.

7. Конституция Республики Казахстан (с изменениями и дополнениями от 7 окт. 1998 г.) - Алматы, 2000.

8. Чеботарев А. Политико-правовой статус местного государственного управления в Республике Казахстан. // Правовая реформа в Казахстане. - 2000 г. - № 3 (7), С. 36-40

9. Жанузакова Л.Т. Конституционно-правовые проблемы организации и деятельности местных представительных органов в Республике Казахстан. – Алматы: «Сага», 2003 – 340 с.

10. О совершенствовании организации и деятельности органов государственного управления в условиях экономической реформы: Указ Президента от 7 февраля 1992 г // Ведомости Верховного Совета РК. - 1992. - № 45.