Теоретические проблемы оценки эффективности государственного управления

Любой переход из одного общественного состояния в другое есть не просто сбрасывание, забвение прошлого, отжившего и не оправдавшего себя, но одновременно впитывание, использование того, что носило общечеловеческий характер, отличалось рациональностью и эффективностью, было бы способно дальше служить обществу.

Подходя к изучению вопроса эффективности государственного управления, нельзя не отметить, что само содержание понятия «государственное управление» предопределяет необходимость для субъектов, задействованных в процессе государственного управления, оценивать результаты, являющиеся следствием воздействия данного явления на общественные отношения в реальной действительности. Большое количество разносторонних взглядов на содержание и сущность понятия «государственное управление» вполне объяснимо, так как любое определение сложного общественного явления всегда условно и ограниченно, однако мы обоснованно придерживаемся определения, которое предложено Г.В. Атаманчук. Государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу. Таким образом, государство, как субъект управления, осуществляет управляющее воздействие на общественную жизнедеятельность людей, тем самым, образуя активные взаимосвязи между государством и обществом, которые, на наш взгляд, есть не что иное, как результат реализации целей, поставленных перед государственным управлением.

Необходимость всестороннего исследования проблемы оценки и повышения эффективности государственного управления не вызывает сомнения, так как любое общественное явление, оказывающее какое-либо воздействие на общественные отношения, целенаправленно и нецеленаправленно будет подвергаться оцениванию со стороны общества. Когда же речь идет о таком сложном общественном явлении, как государственное управление, возрастает и значимость оценки государственного управления, с точки зрения эффективности или неэффективности, так как именно оценка эффективности государственного управления позволяет познавать степень реального удовлетворения в целеполагании, организации и регулировании общественных запросов, а  в дальнейшем - на основании полученных данных, разрабатывать мероприятия и предложения по повышению уровня эффективности государственного управления.

Однако для того, чтобы оценить эффект, приносимый государственным управлением, нужны известные критерии оценки, так как в обществе весьма распространенными являются субъективистские подходы к государственно-управленческим явлениям. Критерии эффективности, по мнению Г.В. Атаманчук, представляют собой признаки, грани, стороны, проявления управления, посредством анализа которых можно определять уровень и качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества. В этом их отличие от показателей, раскрывающих меру, количественные параметры соответствующих признаков, граней и т.д. По мнению же некоторых авторов, эффективность управления можно оценить путем соизмерения полученной прибыли и затрат на управление, т.е. в качестве единственного критерия использовать экономические показатели. Однако, на наш взгляд, такая оценка не всегда объективна и обоснованна, поскольку результат управления, во-первых, не всегда выражается прибылью; во-вторых, приводит к непосредственному и опосредованному результатам; в-третьих, может быть не только экономическим, но и социальным, социально-экономическим, политическим, социально-психологическим и т.п. 

Множество критериев оценки эффективности государственного управления можно разбить на определенные группы. Наиболее обобщающий и определяющий класс составляют критерии общей социальной эффективности государственного управления, раскрывающие результаты функционирования системы, т.е. совокупности субъекта и управляемых объектов государственного управления. Такие критерии, с одной стороны, объективно связаны с потребностями, интересами и целями общественного развития (как общенационального, так и регионального), а с другой — дают возможность видеть (и измерять) достигаемую посредством государственного управления меру удовлетворения (осуществления, реализации) искомых (назревших) потребностей, интересов и целей. На их основе можно определить самое главное: связанность государственного управления и общества и подготовленность первого к обеспечению динамики и гармоничности последнего.

К повсеместно применимым критериям общей социальной эффективности управления можно отнести:

-уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам;

-темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН;

-уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;

-упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом.

Данные, обобщающие критерии общей социальной эффективности государственного управления, дифференцируются по сферам общественной жизнедеятельности. Так, если посмотреть на процессы, происходящие в экономике динамично развивающихся стран, то легко обнаруживается, что главным здесь выступает наращивание общественного производства на базе новейших научно-технических достижений, ведущее к росту производительности труда, повышению качества, разнообразия и технологичности выпускаемой продукции. В социальной сфере, при сведении всех проблем к какой-то интегрированной составляющей, очевидно стремление к осуществлению принципа социальной справедливости, с учетом, разумеется, закономерностей и форм современных общественных отношений, которые в каждой стране своеобразны и т.д. Общая социальная эффективность государственного управления достигается усилиями двух компонентов системы последнего: государства, его органов и служащих, и общества, его управляемых объектов и самоуправленческих структур.

Следовательно, необходимы анализ и оценка состояния организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами. Этой цели служит следующий класс критериев – критерии специальной социальной эффективности государственного управления, к ним относится, во-первых, целеориентированность (иными словами, целесообразность, целевая обоснованность) организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе; ко второму критерию специальной социальной эффективности государственного управления относятся затраты времени на решение управленческих вопросов и осуществление управленческих операций. Это время, которое тратится на внутреннюю управленческую деятельность, т.е. на обработку и прохождение управленческой информации от "входа" до "выхода" в государственно-управляющей системе в целом (в государственном аппарате), соответствующих подсистемах и организационных структурах; в качестве третьего критерия специальной социальной эффективности государственного управления следует назвать стиль функционирования государственно-управляющей системы, ее подсистем и других организационных структур, так как именно от того, какие методы, средства и ресурсы используются для достижения поставленных целей, напрямую зависят результаты их практической реализации; четвертый критерий специальной социальной эффективности государственного управления отражает сложность организации субъекта государственного управления, его подсистем и звеньев. От сложности той или иной организационной структуры непосредственно зависит ее внутренняя жизнедеятельность (реализация внутренних функций) и формирование управляющих воздействий (осуществление внешних функций).

Чрезмерное усложнение структуры субъекта государственного управления затрудняет движение и обработку управленческой информации, так как необходимо пройти массу согласований для принятия того или иного управленческого решения. По мнению Г.В. Атаманчука, координирующий уровень всегда должен быть проще координируемого. С этим утверждением трудно не согласиться, да и к тому же за примером далеко ходить не надо, достаточно лишь обратиться к критике авторитарной советской бюрократии, которая особое внимание обращала на чрезмерную громоздкость и усложненность государственного аппарата, снижавшие уровень рациональности и эффективности государственного управления; пятый критерий отражает общие экономические, социальные, технические и др. издержки. При их анализе и оценке следует учитывать взаимозависимость между стоимостью управления и социальными результатами деятельности управляемых объектов, затраты на протяженность коммуникаций, объективное усложнение управленческих проблем и иные моменты, определяющие управленческие издержки.

С точки зрения В.А. Козбаненко, процесс оценки эффективности государственного управления опосредуется через оценку эффективности государственного управленческого решения, под которым он понимает совокупность моделей и методов по изучению и измерению фактических результатов государственной деятельности или программ, которые завершены или находятся на стадии реализации. Однако, вне зависимости от выбираемого подхода, невозможно отказаться от использования показателей (критериев), на основании значений которых формируется оценка результатов государственного управления. По мнению вышеназванного автора, существует реальная возможность выделить две измеримые составляющие деятельности государственного управления: техническую эффективность и экономическую эффективность. Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения целей деятельности с учетом «общественных целей». Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов. Экономическая эффективность отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность, а техническая эффективность - соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества. Техническая эффективность связана и количественными, и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность.

Вышеизложенная точка зрения не сужает и не искажает границ изучаемого явления, а потому имеет полное право на существование, кроме того, такой анализирующий, в своей сущности, подход позволяет дифференцировать сложное социальное явление, восприятие и познание которого крайне затруднительно на более простые составляющие. Многие социальные и экономические показатели состояния общества не поддаются полному и оперативному контролю, а потому необходимо формулировать критерии, оценивающие не общее состояние, а результаты конкретных программ. Критерии эффективности должны не только отражать степень достижения поставленных целей, но и реагировать на возникновение новых проблем в управлении, а также на отрицательные последствия проводимых государственными органами мероприятий. На практике эффективность управления чаще всего определяется аналитическими или экспертными методами на основе сопоставления значений совокупности показателей (признаков). Существует несколько основных типов оценок эффективности государственного управления: оценка процесса выполнения; оценка результатов; оценка последствий; оценка экономической эффективности.

Задача же оценки эффективности государственного управленческого решения заключается в том, чтобы оценить: управленческую деятельность органов власти и предприятий государственного сектора; проводимую государственными структурами политику; реализацию государственных программ; последствия проводимой политики и реализации государственных программ. Выбор типа оценки и методов оценивания зависит от целей управления, интересов организации или заинтересованной группы лиц, социально-политических условий, наличия необходимых ресурсов и многого другого. Планирование проведения деятельности по оценке результатов государственного управления в общественной сфере предполагает выбор системы показателей, свойства оценок, точности оценивания, процедуры сбора информации, в том числе использование результатов других исследований.

Для определения оценок, как правило, проводят оценочные исследования, которые делятся на две группы: научные и традиционные формы.

Научные формы предполагают проведение исследований с использованием различных научных методологий и методик изучения социальных, экономических, политических процессов. Их применение приносит хорошие теоретические и практические результаты, но требует много времени и больших финансовых затрат. При проведении научных исследований применяют следующие методы: социологические опросы; наблюдения; экспертные оценки; моделирование; формирование контрольных групп; проведение экспериментов и др.

Традиционные формы оценки эффективности государственного управленческого решения представлены политическим или административным контролем и являются результатами парламентских слушаний, отчетов руководителей и контрольных комиссий, государственной аудиторской проверки и т.п.

Ввиду многомерности объектов государственного управления целесообразно осуществлять оценку эффективности управленческих решений на основе методов многомерного статистического анализа, позволяющих не только группировать объекты наблюдения в классы, рассматривать их в динамике, но и формировать качественные агрегированные показатели, как для описания самих объектов, так и для мониторинга прогресса как результата управленческого воздействия. При этом особое внимание уделяют анализу влияния последствий управленческих решений (например, откликов на реформы), имея в виду не только непосредственные результаты принятого и реализованного решения, но и весь комплекс последствий управления (последствий изменения), на сферы государственной и общественной жизни.

Подводя некоторые итоги вышесказанному, необходимо отметить, что использование в процессе оценки совокупности выработанных наукой критериев, при помощи которых можно раскрыть, а в дальнейшем и проанализировать значимые проявления исследуемого социального явления, позволяет емко характеризовать организацию и функционирование государства как субъекта управления общественными процессами. Полученные таким путем результаты оценки эффективности государственного управления впоследствии должны способствовать поиску и реализации важнейших путей повышения эффективности государственного управления. Повышение же эффективности государственного управления требует, прежде всего, восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами.

Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования.

Переходя к заключительным положениям, необходимо заметить, что оценка эффективности входит как один из этапов в планирование, разработку и принятие решений. В Казахстане оценка эффективности государственного управления является относительно новым направлением, хотя на практике ее элементы давно используются в органах государственной власти. В настоящее время стоит задача всестороннего внедрения оценочных исследований эффективности государственного управления и управленческих решений во все органы государственной власти на всех уровнях с целью разработки и проведения адекватных и объективно обоснованных мероприятий, направленных на повышение эффективности государственного управления.

ЛИТЕРАТУРА

1.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. – М.: Юридическая литература, 1997. – 400 с.

2.Козбаненко В.А. Государственное управление: основы теории и организации.Учебник. Том 1. – М.: Статут, 2002. – 257 с.

3.Козбаненко В.А. Государственное управление: основы теории и организации.Учебник. Том 2. – М.: Статут, 2002. – 303 с.

4.Баильдинов Е. Эффективность государственного управления как основное условие устойчивого развития Казахстана// Саясат (Политика), 2000. - № 4-5. – С. 59-62.

5.Делягин М. Оценка эффективности государственного управления// Проблемы теории и практики управления, 1996. - № 1.- С.48-49.