Особенности правового положения государственных служащих в Республике Казахстан

По окончании периода распада СССР в 1991 году и провозглашения Казахстаном государственной независимости впервые на постсоветском пространстве было разработано абсолютно новое законодательство о государственной службе и создан уполномоченный орган по делам государственной службы – Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы.

«Основными недочетами работы советской государственной службы являлись:

-отсутствие должной специализации, профессионализма;

-корпус служащих представлял аморфную массу работников;

-вопросы кадровой политики решались в контексте политических пристрастий и при отсутствии специального органа, способного осуществлять научно-методическое руководство» [1].

Для суверенного Казахстана становится все более актуальной способность государственного аппарата адекватно реагировать на потребности общества с учетом изменяющихся функций государства. Повышение эффективности государственной службы должно служить интересам народа и государства в целом, а также обеспечивать открытость и регламентацию деятельности государственных органов и государственных служащих, создавать положительный имидж государственной службы в обществе. В целях создания единой системы обучения государственной службы на базе Национальной высшей школы государственного управления при Президенте РК и Института повышения квалификации государственных служащих при Правительстве РК в 1998 году была создана Академия государственной службы при Президенте РК.

На сегодняшний день в Казахстане государственные служащие относятся к властвующей элите, которая складывается из политической, бюрократической, экономической, идеологической и военной элиты. Следовательно, государственные служащие Республики Казахстан – это группа общества, которая не только концентрирует в своих руках государственную власть, но и отвечает за выработку стратегии развития всей системы [2]. Имея в руках такую власть, каждый чиновник должен стремиться к овладению такими качествами, как профессионализм, компетентность и культура общения.

Казахстану также необходимы компетентные кадры, обладающие знаниями, умениями и навыками, которые будут использованы в профессиональной деятельности. Не случайно в своем послании народу Казахстана «Казахстан-2030» Президент страны Нурсултан Назарбаев пишет о том, что «чиновник новой генерации - это слуга нации, патриотичный и справедливый, преданный своему делу и профессиональный» [3].

При переходе к рыночным отношениям, который сопровождается не только социально-экономическими кризисными явлениями, но и когда поведение людей трудно поддается правовому и нравственному регулированию, не подлежит никакому сомнению особая значимость духовно-нравственного и правового воспитания государственных служащих. «Кризис морали и нравственности,- отмечает академик НАН РК, доктор юридических наук, профессор М.Т. Баймаханов,- дополняется и усугубляется кризисом в правовой сфере общества» [4].

Государственные служащие должны осознавать, что служба в государственных органах – это выражение особого к ним доверия со стороны общества, что нашло отражение в тексте Присяги административного государственного служащего Республики Казахстан [5].

Долг государственного служащего как представителя государства, его профессиональная честь и личное достоинство особо значимы. «Вы все – представители высшей власти, вы - часть государства, и именно вы должны быть образцом конкретных дел и действий», - сказал Н.А. Назарбаев 31 марта 1999 года на совместном заседании палат Парламента, обращаясь к членам Правительства и депутатам [6].

Необходимо также отметить, что правовое регулирование государственной службы является многоотраслевым, поэтому вопросы компетенции, деятельности государственных служащих регулируются всеми отраслями права. Институт государственной службы устанавливает только правовые основы ее организации и особенности правового положения государственных служащих. Проводится работа по изменению сложившейся ситуации и созданию единой государственной службы, переходу к конкурсной системе и использованию опыта, заложенного в законодательстве о государственной службе, в деятельности правоохранительных и силовых государственных органов.

В настоящее время данный вопрос не нашел своего нормативного закрепления в действующем законодательстве. Тем не менее, Закон «О государственной службе» от 23.07.99 года предусматривает, что его действие не распространяется на государственных служащих с иным правовым статусом (судьи, военнослужащие, работники правоохранительных органов и т.п.). Существование такой оговорки объяснимо. В силу специфики деятельности, прием на такую службу, продвижение, повышение квалификации, ответственность, а также особый порядок присвоения специальных званий требуют отдельного самостоятельного правового регулирования.

Методы, реализованные в системе государственной службы, успешно адаптируются в системе «особых видов государственной службы». Примечателен опыт внедрения новых реестров должностей и методик исчисления оплаты труда, основанных на коэффициентах. В Агентстве Республики Казахстан по делам государственной службы считают, что такая тенденция должна существовать и далее, способствуя, в конечном итоге, созданию единых основ и принципов всех видов государственной службы и повышению качества предоставляемых услуг населению. В связи с этим, агентство продолжает работу по совершенствованию реестра должностей государственных служащих. Например, предполагается, что часть гражданских служащих МВД, Министерства обороны и других государственных органов будет включена в Реестр должностей государственных служащих.

В целях обеспечения единства системы государственной службы и совершенствования кадровой работы в силовых и правоохранительных органах, Агентство считает целесообразным осуществлять прием сотрудников на вакантные должности в данных органах также на конкурсной основе, в соответствии с квалификационными требованиями к должностям. Кроме того, в связи с принятием в будущем закона о гражданской службе, который будет регулировать отношения работников бюджетной сферы – учителей, врачей и т.д., предполагается внедрить принципы меритократии в государственном секторе в целом. Это обеспечило бы реализацию конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе и предоставило бы возможность отобрать в равных условиях самых лучших специалистов.

На сегодняшний день в Казахстане государственная служба является особым видом трудовой деятельности, осуществляемой за вознаграждение на профессиональной основе работниками государственных органов в целях осуществления функций государства.

Трактовка понятия «государственный служащий» в Законе «О государственной службе» узка и определяет данную категорию, как граждан Республики Казахстан, занимающих в установленном законодательством порядке оплачиваемую из республиканского или местных бюджетов, либо из средств Национального банка РК, должность в государственном органе и осуществляющих должностные полномочия в целях реализации задач и функций государства.

Закон, восприняв модельные характеристики государственной службы других стран, подразделил государственных служащих на политических и административных. Кроме названных категорий государственных служащих, выделены должностные лица, которые постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляют функцию представителя власти либо административно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах [7]. Данная классификация позволила снизить влияние политических процессов на государственный аппарат и обеспечить правовую защиту административных государственных служащих при смене политических назначенцев. Об этом говорил и Н.А. Назарбаев, выступая в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации: «После внимательного изучения международного опыта реформирования государственной службы мы пришли к пониманию того, что в интересах общества необходимо, во-первых, уменьшить влияние политических процессов на аппарат государства и, во-вторых, осуществлять его профессионализацию»[8].

«Механизм и источники формирования государственных служащих, бесспорно, дают возможность классифицировать их на политических и административных. Но специалисты в области государственной службы отмечают, что казахстанская модель является смешанной и не позволяет предельно ясно их разграничить. Позиционные и карьерные аспекты имеют место как в деятельности политических, так и административных государственных служащих» [9].

В Республике Казахстан к политическим государственным служащим относят:

1) назначаемых Президентом РК, их заместителей;

2) назначаемых и избираемых палатами Парламента РК и председателями палат Парламента, их заместителей;

3) возглавляющих аппарат Верховного суда РК, их заместителей;

4) являющихся представителями Президента и Правительства, в соответствии с Конституцией;

5) возглавляющих (руководители) центральные исполнительные органы и ведомства, их заместителей;

6) иные должности, определяемые Президентом РК.

В результате анализа Закона «О государственной службе» можно сделать вывод о том, что по причине фактической незащищенности законом политических государственных служащих целесообразно принятие специального закона о политических государственных служащих. Необходимость принятия такого правового акта вызвана значительным различием в правовом статусе, порядке назначения и освобождения от должности, прохождения государственной службы и т.д. Ряд принципиальных вопросов, касающихся механизма отбора политических государственных служащих и прохождения ими службы, остается неурегулированным.

«Разработка принципов механизма отбора политических служащих с целью создания целостной и открытой системы рекрутирования, мобилизации грамотных административных служащих в ряды политических, как одного из основных аспектов кадровой политики государства, создания так называемого политического кадрового резерва, не терпит отлагательства. При этом наиболее важными критериями отбора должны стать патриотизм, профессиональные и деловые качества, компетентность, служебная этика, законопослушность, преданность государственной службе, образование, достижения по работе» [10]. «Повышение квалификации кадрового состава является требованием времени, когда во всем нужно соответствовать высоким стандартам» [11].

Такого рода закон о политических государственных служащих, несомненно, положительно повлиял бы на повышение их ответственности за результаты своей работы.

На первый взгляд, Законом РК «О государственной службе» могут быть установлены границы влияния политических процессов, но именно политические государственные служащие несут ответственность за реализацию политических целей и задач, а административные – за надлежащее исполнение своих должностных полномочий. В этой связи, делается еще одно неверное предположение: унификация государственных должностей является условием улучшения системы управления. Реестр и унификация должностей проведены, а улучшения работы органов государственного управления не наблюдается. Бесспорно, что важное место среди мер, направленных на повышение компетентности и профессионализма государственных служащих, занимают формы обучения и уровень подготовки.

Проблема кризиса образования и профессионализма связана с обществом. Профессионализм служащего, его этическое поведение зависят не только от образования и культуры. Последние имеют ценность в собственном назначении, а не только в их носителях.

Состав административных и политических служащих зависит от решения Президента, так же, как и порядок отнесения административных должностей по категориям утверждается Главой государства по представлению уполномоченного органа по делам государственной службы.

Ядром кадров государственной службы являются административные государственные служащие (96% от общего количества) – это государственные служащие, не входящие в состав политических государственных служащих, осуществляющие должностные полномочия на профессиональной основе в государственном органе.

В Республике Казахстан административные служащие подразделяются на следующие категории:

a)администрация Президента;

b)аппараты конституционных государственных органов, представляющих все ветви власти;

c)государственные органы, непосредственно подчиненные и подотчетные Президенту РК, центральные исполнительные органы;

d)аппараты маслихатов и акимов;

e)местные исполнительные органы.

Процесс прохождения административной государственной службы представляет собой динамику служебного статуса лица и его служебную карьеру в целом. Чертой, отличающей административного государственного служащего от политического, является содержание функций, полномочий и способ назначения и замещения должности.

Поступление на административную государственную службу возможно только после прохождения обязательного конкурсного отбора на вакантную административную должность и соответствия кандидата квалификационным требованиям, предъявляемым к данной должности.

«С момента прохождения необходимых процедур административный государственный служащий становится носителем определенных прав и обязанностей, установленных и гарантированных государством, которые оговорены в законе и должностных инструкциях. И хотя ни один конкурс не может исключить влияния субъективных факторов, однако в мире пока не придумали другого механизма подбора наиболее подготовленных кадров» [12].

В соответствии с внесенными изменениями и дополнениями в законодательство о государственной службе, при сохранении конкурсной системы при поступлении на государственную службу занятие административной государственной должности административным государственным служащим может осуществляться в порядке перевода, т.е. гражданская государственная служба перешла к позиционно-кадровой модели. Перевод возможен только в случае соответствия государственного служащего предъявляемым квалификационным требованиям к соответствующей вакантной должности и только с согласия служащего, а также уполномоченного органа по делам административной государственной службы или ее территориальных подразделений. Кроме того, внеконкурсный отбор разрешен для политических государственных служащих, депутатов Парламента и маслихатов.

В казахстанской модели государственной службы большое внимание уделено вопросам квалификационной подготовки государственных служащих (образовательный уровень, повышение квалификации). В связи с этим, введение пакета новых документов по государственной службе послужит мотивацией для государственных служащих заниматься своим профессиональным ростом, а также под условием совершенствования деятельности государственных органов по вопросам развития персонала (поиск возможностей для повышения квалификации государственных служащих, стимулирование наиболее отличившихся).

Также регламентирован порядок формирования и функционирования кадрового резерва. Кадровый резерв формируется уполномоченным органом и его территориальными подразделениями из граждан:

1)принявших участие в конкурсном отборе и рекомендованных комиссией для зачисления в кадровый резерв;

2)прошедших обучение по государственным программам подготовки и переподготовки государственных служащих на основании государственного заказа;

3)направленных государственными органами на работу в международные организации или другие государства в целях повышения профессионального уровня;

4)прошедших аттестацию и рекомендованных аттестационными комиссиями для зачисления в кадровый резерв.

Спецификой формирования резерва является то, что он создается в соответствии с Реестром должностей административных государственных служащих для каждой категории административных должностей.

Зачисление в кадровый резерв осуществляется на основе принципа добровольного волеизъявления граждан. Данные о резервисте вносятся уполномоченным органом в систематизированный список, и на него заполняются соответствующие формы регистрации, утвержденные уполномоченным органом.

В настоящее время, особенно в условиях переходного периода, необходимость формирования кадрового резерва резко возрастает, так как государственная служба испытывает потребность в обновлении кадров, приеме людей, мыслящих по-современному, не обремененных грузом прежней управленческой культуры и идеологии. Планирование кадров является одной из основ современного менеджмента и гарантом будущего любой организации. Для государственной службы независимого Казахстана это вопрос будущего реформ и качественного обновления. Подготовка преемников представляет собой сложный многоступенчатый процесс, требующий постоянного внимания со стороны высшего руководства, специалистов кадровых служб, руководителей структурных подразделений государственных органов.

Нельзя сказать, что государственные органы эффективно управляют этим процессом, многие до сих пор решают эту проблему в оперативном порядке, в момент освобождения той или иной должности. Резерв кадров должен стать гарантом стабильности государственной службы, повышения профессионализма и деловой активности.

Внесение изменений и дополнений в закон усилило правовую и социальную защиту государственных служащих. В отличие от ранее существовавших положений, при реорганизации и ликвидации государственного органа работой обеспечиваются все служащие, независимо от стажа. Также указом Главы государства период работы исполняющим обязанности до момента получения результатов специальной проверки будет включаться в стаж государственной службы и, соответственно, окажет влияние на уровень заработной платы служащего. Кроме того, при переводе административного государственного служащего либо в связи с назначением политического служащего на другую должность, если ими не был использован отпуск по прежнему месту работы, то на новом месте им может быть представлен отпуск до истечения срока, предусмотренного Законом о труде.

Сегодня в Казахстане продолжается реформа государственной службы. Переход казахстанского общества к демократии и новым социальным ценностям выдвинул ряд перспективных приоритетных задач, решение которых возможно только при наличии корпуса профессиональных государственных служащих.

ЛИТЕРАТУРА

1.Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России// Государство и право, 1994г., № 4, с. 24-32.

2.Курс лекций. Социальные субъекты политической власти. Тема 11: Политическая элита. С. 1. www.cfin.ru.

3.Назарбаев Н.А. Казахстан-2030: процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев. Алматы, 1997 г., с. 159.

4.Баймаханов М.Т. и др. Взаимодействие правового сознания с моралью и нравственностью в обществе переходного периода. Алматы: «Жетi Жаргы», 1995 г., с. 32-33.

5.Хасенов Е.М. Основные проблемные вопросы духовно-нравственного воспитания государственных служащих// Право и государство, 2001 г., № 3, с. 45.

6.Омаров Н. Нурсултан Назарбаев: общество ждет энергичных действий //Ваше право, 1997 г., 10 января.

7.Абдрахимов Г. Во все времена государственная служба была привлекательной // Справочник государственного служащего. Юридические консультации, Алматы, 2004 г., № 1, с. 29.

8.Турисбек А. Правовой статус государственных служащих Республики Казахстан. Международный опыт // Юрист, 2003 г., № 10, с. 43.

9.Таранов А.А. Государственная служба: моделирование и вопросы законодательного обеспечения // Справочник государственного служащего. Юридические консультации, Алматы, 2004 г., № 2, с. 29.

10.Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 1999 г., с. 105.

11.Байменов А.М. Государственная служба в Республике Казахстан // Сборник нормативно-правовых актов, Астана, 2000 г., с. 11.