Правовое регулирование опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми

Закон о браке и семье Республики Казахстан от 17 декабря 1998 г. в ст. 1 дает следующее понятие семьи: «Семья – круг лиц, связанных имущественными и личными неимущественными правами и обязанностями, вытекающими из брака, родства, усыновления или иной формы принятия детей на воспитание и призванными способствовать укреплению и развитию семейных отношений» [3]. В понимании большинства граждан семья ассоциируется, прежде всего, с родителями и детьми. Одним из важнейших прав ребенка является его право на семейное воспитание, предусмотренное п. 2 ст. 52 Закона о браке и семье. Это право, прежде всего, заключается в обеспечении ребенку возможности жить и воспитываться в семье. Семейное воспитание – наилучшая форма воспитания ребенка, которую знает человечество. Никакие общественные формы воспитания не могут сравниться с семьей, а неоднократные попытки заменить семейное воспитание общественным служат тому подтверждением. Поэтому задачей семейного законодательства является зашита права ребенка на воспитание в семье.

Обычно речь идет о проживании ребенка в семье своих родителей. В этой ситуации законодательство, как правило, выполняет чисто охранительную функцию, ограждая семью от незаконных посягательств извне и воздерживаясь от вмешательства в семейную жизнь.

Однако в реальной жизни нередко возникают такие ситуации, когда дети остаются без попечения родителей. Пункт 1 ст. 100 Закона о браке и семье РК устанавливает, что защита прав и интересов детей в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе, при отказе родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных и других аналогичных учреждений, а также в других случаях отсутствия родительского попечения возлагается на органы опеки и попечительства.

Опека и попечительство, в широком смысле слова, являются способом восполнения недостающей дееспособности несовершеннолетних, осуществляемого опекунами и попечителями, а также способом защиты прав и интересов несовершеннолетних лиц. Опека и попечительство, в узком смысле слова, рассматриваются как способы восполнения дееспособности, защиты прав и интересов и воспитания несовершеннолетних детей, оставшихся без попечения родителей [4].

Опека и попечительство в узком смысле слова назначаются над несовершеннолетними, оказавшимися без попечения родителей, в целях их содержания, воспитания и образования [6], а также для защиты их имущественных и неимущественных прав и интересов (п. 1 ст. 103 Закона о браке и семье РК). Опека устанавливается над детьми, не достигшими возраста четырнадцати лет, попечительство – над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет. Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 104 Закона о браке и семье опека назначается над имуществом несовершеннолетнего, в отношении которого установлена опека или попечительство.

Органами опеки и попечительства являются местные исполнительные органы, однако, если поселковые, сельские, аульные исполнительные органы осуществляют эти функции самостоятельно, то районные и городские исполнительные органы осуществляют функции по опеке и попечительству через уполномоченные органы образования, социальной защиты населения и здравоохранения. Кроме того, функции по опеке и попечительству над несовершеннолетними могут выполняться гражданами, воспитательными, лечебными, образовательными и иными детскими учреждениями. В интересах ребенка при его устройстве могут быть учтены его этническое происхождение, принадлежность к определенной религии и культуре, родной язык, возможность обеспечения преемственности в воспитании и образовании.

После выявления ребенка, лишенного родительского попечения, функции по опеке и попечительству над ним временно осуществляют органы опеки и попечительства. Орган опеки и попечительства в течение месяца со дня поступления сведений о том, что ребенок остался без попечения родителей, должны обеспечить устройство ребенка: назначить несовершеннолетнему опекуна или попечителя или принять решение об иной форме устройства ребенка.

Назначение опекуна или попечителя производится по месту жительства ребенка. В отдельных случаях опека или попечительство могут быть установлены по месту жительства опекуна или попечителя (ст. 107 Закона о браке и семье).

Опекунами (попечителями) детей назначаются только совершеннолетние дееспособные лица с учетом их нравственных и личных качеств, способности к выполнению этой обязанности. Органом опеки и попечительства должны быть обследованы условия, которые опекун (попечитель) может обеспечить ребенку. Также принимаются во внимание отношения между опекуном (попечителем) и ребенком, отношение к ребенку членов семьи опекуна (попечителя), а также, если это возможно, желание самого ребенка.

Как показывает практика, опекунами (попечителями), как правило, назначаются родственники ребенка или близкие его родителям граждане. Если таких лиц не имеется или они не дают своего согласия на назначение их опекунами (попечителями), то орган опеки и попечительства по своему усмотрению назначает опекуна (попечителя).

При назначении опеки или попечительства над несовершеннолетними, родители которых дееспособны и не лишены родительских прав, но не могут осуществлять их воспитание (болезнь, возраст, необходимость длительного отъезда), опекуны и попечители назначаются с учетом желания родителей, или же опекуном (попечителем) назначается лицо, указанное родителями ребенка. Опека по просьбе родителей может быть назначена на определенный срок, например, до возвращения из отъезда.

Как уже было отмечено выше, опекунами (попечителями) могут быть назначены только совершеннолетние дееспособные лица. Но это не единственные требования, которым должны отвечать указанные лица. Согласно ст.108 Закона о браке и семье опекунами (попечителями) не могут быть:

1) лица, лишенные по суду родительских прав или ограниченные судом в родительских правах;

2) отстраненные от обязанностей опекуна (попечителя) за ненадлежащее исполнение возложенных на него законом обязанностей;

3) лица, которые не могут исполнять обязанности по состоянию здоровья.

Не могут быть назначены опекунами (попечителями) лица, больные хроническим алкоголизмом, наркоманией, токсикоманией; лица, в отношении которых усыновление было отменено в результате их виновного поведения.

Если лицо, назначаемое опекуном (попечителем), состоит в браке, то требуется согласие его супруга. Одно лицо одновременно может быть опекуном (попечителем) у нескольких несовершеннолетних, но при этом должны отсутствовать противоречия между интересами подопечных.

К сожалению, иногда возникают обстоятельства, когда невозможно передать ребенка, оставшегося без попечения родителей, в приемную семью опекуна (попечителя). В этих случаях несовершеннолетних помещают в воспитательное, лечебное или другое детское учреждение на полное государственное попечение.

Опекунство (попечительство) таким детям не назначается. Выполнение опекунских обязанностей возлагается на администрацию указанных учреждений.

Поскольку опека и попечительство - один из путей, позволяющих устроить в семью несовершеннолетнего ребенка и, тем самым, обеспечить его право на семейное воспитание, то опекуны (попечители) обязаны проживать вместе с ребенком. Раздельное проживание попечителя с подопечным допускается по достижении несовершеннолетним возраста шестнадцати лет и при условии, что это не отразится неблагоприятно на воспитании и защите прав и интересов подопечного.

В тех случаях, когда у опекуна (попечителя) возникают обстоятельства, в силу которых он временно не может осуществлять свои обязанности, то последний с согласия органа опеки (попечительства) может поместить подопечного в воспитательное, лечебное учреждение. Права и обязанности опекуна (попечителя) в отношении ребенка в таких случаях не прекращаются.

Дети, находящиеся под опекой (попечительством), имеют следующие права:

- право на воспитание в семье опекуна (попечителя), заботу с его стороны, совместное проживание с ним;

- право на обеспечение им содержания, условий для воспитания, образования, всестороннего развития и уважение их человеческого достоинства;

- получение причитающихся им алиментов, пенсий, пособий, других социальных выплат;

- право на сохранение права на жилое помещение или права пользования жилым помещением, а при отсутствии жилого помещения - право на получение жилого помещения в соответствии с жилищным законодательством;

- право на защиту от злоупотреблений со стороны опекуна (попечителя). При нарушении законных прав и интересов ребенка, в том числе, при невыполнении или при ненадлежащем выполнении опекунами (попечителями) обязанностей по воспитанию, образованию ребенка или при злоупотреблении ими своими правами, ребенок вправе самостоятельно обращаться за защитой в орган опеки и попечительства, а по достижении возраста четырнадцати лет – в суд;

- право на общение с родителями, дедушками, бабушками, братьями, сестрами и другими родственниками. Расторжение брака родителей, признание его недействительным, раздельное проживание родителей не должны влиять на права ребенка. Однако, если родительские права родителей ограничены, опекуны и попечители вправе не допустить общения ребенка с родителями, при условии, что такое общение противоречит интересам ребенка;

- право выражать свое мнение;

- право ребенка, находящегося в детском, лечебном учреждении или учреждении социальной защиты населения, на льготы при трудоустройстве, предусмотренные законодательством о труде, по окончании пребывания в указанных учреждениях.

Определенными правами и обязанностями обладают и опекуны (попечители). В частности, опекуны имеют право и обязаны воспитывать ребенка, заботиться о его здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии, самостоятельно определять способы воспитания ребенка, с учетом его мнения и рекомендаций органа опеки и попечительства. При осуществлении своих прав опекуны (попечители) не вправе причинять вред физическому, психическому и нравственному здоровью детей. Способы воспитания детей должны исключать пренебрежительное, жестокое, грубое, унижающее человеческое достоинство обращение, оскорбление, эксплуатацию детей. Опекунам и попечителям, в принципе, принадлежат такие же права по воспитанию детей, как и родителям. Отличие их прав от родительских заключается в том, что они несколько ýже по объему и поставлены под более жесткий контроль органов опеки и попечительства.

Опекуны (попечители) обязаны обеспечить ребенку получение основного общего образования и вправе выбирать, с учетом мнения ребенка, образовательное учреждение и форму обучения до получения им основного общего образования, требовать по суду возврата ребенка, находящегося под опекой (попечительством), от любых лиц, удерживающих его у себя без законных оснований, в том числе, от близких родственников. В удовлетворении иска опекуна о возвращении ребенка может быть отказано, если такое возвращение противоречит интересам ребенка.

На опекунов и попечителей возлагается обязанность извещать органы опеки и попечительства о перемене места жительства, обеспечивать ребенку уход и лечение в случае болезни.

Опекун обязан не реже одного раза в год представлять органу опеки и попечительства отчеты о состоянии здоровья подопечного и о работе по его воспитанию, а также по управлению его имуществом.

Опекуны (попечители) имеют право распоряжаться имуществом подопечного. Доходы подопечного, в том числе, доходы, полученные в результате управления имуществом несовершеннолетнего, должны расходоваться исключительно в интересах подопечного лица и с предварительного разрешения органа опеки и попечительства. Без предварительного разрешения органа опеки и попечительства опекун (попечитель) вправе производить незначительные расходы за счет сумм, причитающихся подопечному в качестве его дохода, необходимые для содержания ребенка.

Определенные действия в отношении имущества подопечного опекун (попечитель) вправе совершать только с предварительного разрешения органа опеки и попечительства. В частности, это правило распространяется на совершение сделок по отчуждению, в том числе, обмену или дарению имущества подопечного, или заключать от его имени договор поручительства, сдаче его внаем (аренду), в безвозмездное пользование или в залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав от наследства по закону и по завещанию, влекущих уменьшение имущества подопечного. Орган опеки и попечительства определяет, каким образом должны расходоваться средства, полученные опекуном в результате указанных сделок (ст.114 Закона о браке и семье).

Кроме того, опекун (попечитель), их супруги и близкие родственники не вправе совершать сделки с подопечным, за исключением передачи имущества подопечному в качестве дара или в безвозмездное пользование, а также представлять подопечного при заключении сделок или ведении судебных дел между подопечным и супругом опекуна или попечителя и их близкими родственниками.

Свои обязанности опекун (попечитель) исполняет безвозмездно.

Опека по достижении малолетним ребенком возраста четырнадцати лет прекращается, а лицо, осуществлявшее обязанности опекуна, становится попечителем несовершеннолетнего без дополнительного решения об этом. Попечительство над несовершеннолетним прекращается без особого разрешения по достижении подопечным восемнадцати лет, а также при вступлении его в брак и в других случаях приобретения им полной дееспособности до достижения совершеннолетия.

Освобождение опекуна или попечителя от своих обязанностей может произойти и ранее, чем ребенок достигнет определенного возраста. Опекун (попечитель) может быть освобожден от своих обязанностей органом опеки и попечительства в случаях возвращения несовершеннолетнего его родителям или его усыновителю.

При помещении подопечного в соответствующее воспитательное, лечебное учреждение, учреждение социальной защиты населения или другое учреждение орган опеки и попечительства освобождает ранее назначенного опекуна или попечителя от исполнения им своих обязанностей, если это не противоречит интересам несовершеннолетнего.

При наличии уважительных причин, например, болезни, изменения имущественного положения, отсутствия взаимопонимания с подопечным, опекун или попечитель может быть освобожден от исполнения своих обязанностей по его просьбе.

В случаях ненадлежащего исполнения опекуном или попечителем лежащих на нем обязанностей, в том числе, при использовании им опеки или попечительства в корыстных целях или при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи, орган опеки и попечительства может отстранить опекуна или попечителя от исполнения этих обязанностей и принять необходимые меры для привлечения виновного лица к установленной законом ответственности.

Говоря о правовом регулировании опеки и попечительства, необходимо отметить, что законодательство довольно четко и полно регламентирует все основные вопросы, связанные с опекой и попечительством: законодательно установлен круг лиц, в отношении которых может быть установлена опека или попечительство; круг лиц, которые могут быть назначены опекунами (попечителями), а также требования, которым последние должны отвечать; права и обязанности попечителей и подопечных; основания, при наличии которых прекращается опекунство (попечительство).

Но, несмотря на достаточную законодательную урегулированность опеки и попечительства, существует довольно много проблем в их практическом осуществлении. Одна из таких проблем – это проблема обеспечения лиц, в отношении которых было прекращено опекунство или попечительство, жилым помещением. Иногда местные органы исполнительной власти в случаях, когда дети остались без родителей и были направлены детские учреждения, в освобожденные квартиры заселяют других граждан. В соответствии с требованиями законодательства, такой ребенок при наступлении вышеуказанных обстоятельств должен быть обеспечен равноценным жильем. Но фактически этого не происходит, а орган опеки и попечительства проявляет полное безразличие к этому и, в конечном счете, к дальнейшей судьбе человека. В других случаях, оставшиеся квартиры стоят пустующими, приходят в запустение, а органы опеки и попечительства снова бездействуют. Хотя было бы логичным сдать эти квартиры в аренду, а полученные доходы использовать на несовершеннолетнего. Ведь речь идет не только о том, что часть денег могла быть использована на удовлетворение нужд ребенка, возможности обеспечить ему более достойное проживание, образование и прочее. Речь идет и о том, что часть денег должна накапливаться на счету несовершеннолетнего, чтобы по достижении восемнадцати лет, когда он, по сути, остается один на один со всеми проблемами, у него имелись какие-то сбережения, на которые он мог бы жить некоторое время, решая различные вопросы, в том числе и с трудоустройством.

В чем видится решение этой проблемы? Прежде всего, в установлении жесткого ведомственного контроля за деятельностью органов опеки и попечительства по выявлению жилых помещений, принадлежащих на праве собственности несовершеннолетним, по учету и использованию этих помещений. Необходимо также усилить прокурорский надзор за этой сферой. Думается, было бы уместным усилить прокурорский надзор и за вышестоящими органами, которые осуществляют ведомственный контроль над органами опеки и попечительства, и привлекать к ответственности тех лиц, которые не на должном уровне осуществляют свои контрольные функции.

ЛИТЕРАТУРА

1. Конституция Республики Казахстан. - Усть-Каменогорск, 2004. - 75 с.

2. Гражданский кодекс Республики Казахстан. - Алматы: Юрист, 2004. - 305 с.

3. Закон о браке и семье. Сборник нормативных актов. - Алматы: Юрист, 2004. - 140 с.

4. Антокольская М.В. Семейное право. Учебник. - М.: Юристъ., 2001. - 336 с.

5. Гришин И.П., Гришина И.И. Семейное право: Вопросы и ответы. - М.: Юриспруденция,  2001. - 128 с.

6. Комментарий к Семейному кодексу РФ. /Под общ. Ред. П.В. Крашенниникова, П.И. Седугина. М.: изд. НОРМА, 2001. - 480 с.

7. Кузнецов И.М. Семейное право. Учебник. - М.: Юристъ., 1999. - (Электронная библиотека).

8. Муратова С.А. Семейное право: Вопросы и ответы. - М.: Юриспруденция, 2000. (Электронная библиотека).

9. Муратова С.А. Семейное право: Схемы и комментарии. Учебное пособие. - М.: Юриспруденция. (Электронная библиотека).

10. Нечаева А.М. Семейное право. Курс лекций. - М.: Юристъ, 2001. - 320 с.

11. Пчелинцев Л.М. Семейное право России. Учебник для вузов. - М.: изд. НОРМА, 2000. - 672 с.

12. Семейный кодекс РФ с постатейными материалами. /Под ред. П.В. Крашенниникова, И.В. Аксенова, И.Н. Николаева. - М.: Спарк, 1998. 512 с.