Особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях в области налогообложения органами налоговой службы

Административная юрисдикция органов налоговой службы по объему рассматриваемых дел и многообразию затрагиваемых интересов граждан, общества и государства является одной из наиболее значительных. Рассмотрение дел об административных правонарушениях в области налогообложения и наложение административных взысканий осуществляется судами, органами налоговой службы и финансовой полицией. В данной статье рассматриваются некоторые особенности правоприменительной деятельности налоговых органов в производстве по делам об административных правонарушениях в области налогообложения.

В современных условиях административная юрисдикция органов налоговой службы является одним из основных направлений их деятельности. Как показывает статистика, за последние два-три года наблюдается увеличение количества жалоб на постановления о наложении административного взыскания. В среднем, их процент составляет 30% от всех категорий жалоб, рассматриваемых органами налоговой службы [1]. Данный факт говорит о знании налогоплательщиками своих прав в области налогообложения и о стремлении защищать их до последней инстанции. Во-вторых, в большинстве случаев налогоплательщики не согласны с актами и решениями налоговых органов, так как уверены в правомерности своего поведения.

В соответствии со статьями 541, 570 и 570-1 КоАП Республики Казахстан, право рассмотрения дел об административных правонарушениях в области налогообложения и наложения административных взысканий за эти правонарушения принадлежит: судам, органам налоговой службы и органам финансовой полиции (их должностным лицам). Так, к подведомственности органов налоговой службы относится рассмотрение следующих категорий административных дел:

- нарушение срока постановки на налоговый учет в налоговом органе;

- неправомерное осуществление деятельности при применении специального налогового режима;

- непредставление налоговой отчетности, а также документов, необходимых для проведения мониторинга налогоплательщика;

- сокрытие объектов налогообложения;

- нарушение правил учета доходов, расходов и объектов налогообложения;

- уклонение от уплаты начисленных (доначисленных) сумм налогов и других обязательных платежей в бюджет;

- занижение сумм налогов и других обязательных платежей в бюджет;

- невыполнение налоговым агентом и иными уполномоченными органами (организациями) обязанности по удержанию и (или) перечислению налогов и других обязательных платежей в бюджет;

- выписка фиктивного счета-фактуры;

- нарушение порядка допуска на территорию рынка;

- нарушение порядка применения контрольно-кассовых машин с фискальной памятью;

- неисполнение обязанностей, предусмотренных налоговым законодательством, должностными лицами банков и других организаций, осуществляющих отдельные виды банковских операций;

- неисполнение банками и организациями, осуществляющими отдельные виды банковских операций, обязанностей, установленных налоговым законодательством;

- представление заведомо ложных сведений о банковских операциях;

- невыполнение законных требований органов налоговой службы и их должностных лиц.

В процессе рассмотрения налоговыми органами дел об административных правонарушениях в области налогообложения разрешаются следующие основные задачи:

1) дается правовая оценка поведению субъектов налоговых правоотношений;

2) выносится определенное решение в части применения административных санкций, тем самым, защищаются материальные интересы государства в области бюджета.

Выявление незарегистрированных налогоплательщиков и привлечение их к уплате налогов – одно из наиболее распространенных направлений работы налоговых органов по пресечению нарушений налогового законодательства. В данном направлении органы налоговой службы очень тесно взаимодействуют с другими органами, в частности, осуществляют совместные рейды с сотрудниками финансовой полиции, службой управления пассажирским транспортом и дорожной полицией. Вместе с таможенниками устанавливают участников внешнеэкономической деятельности, работающих без налоговой регистрации. Основная методика при расследовании данных правонарушений заключается в следующем: по данным Управления юстиции о прошедших регистрацию юридических лицах устанавливаются субъекты, нарушающие сроки постановки на учет в налоговых органах. Разыскиваются руководители данных предприятий и отдельные граждане для привлечения к предоставлению налоговых деклараций и других видов налоговой отчетности. Если предпринятый органами налоговой службы розыск безуспешен, то материалы дела передаются в органы финансовой полиции, которая имеет полномочия для дальнейших действий.

По окончании моратория на проведение налоговых проверок субъектов малого предпринимательства, который продолжался в течение 9 месяцев 2003 года, налоговыми службами Республики Казахстан были проведены рейдовые налоговые проверки субъектов малого и среднего бизнеса, в процессе которых пристальное внимание было уделено вопросу маркировки отдельных видов подакцизных товаров марками акцизного сбора нового образца и соблюдению контрольно-кассовой дисциплины. Официальные материалы, опубликованные казахстанскими органами налоговой службы, говорят о том, что объявленный мораторий на проведение проверок субъектов предпринимательства негативно отразился на налоговой дисциплине предпринимателей. В подтверждение приведем некоторые примеры. С 1 февраля по 31 марта 2004 года налоговые органы г. Астаны провели широкомасштабную акцию по соблюдению контрольно-кассовой дисциплины. Проверкой было охвачено 102 объекта торговли и сферы услуг, в 91 случае были выявлены нарушения, что составляет более 89%. По результатам проверки, в 46 случаях выявлено непроведение через ККМ суммы наличных средств, полученных от реализации различных товаров, которая составила свыше 1 млн. тенге. По результатам проверки возбуждено 117 дел об административных правонарушениях, по всем материалам принято решение по привлечению к административной ответственности на общую сумму 1,4 млн. тенге [2]. В это же время (с 1 февраля по 31 марта 2004 года), по Актюбинской области проверками было охвачено 332 объекта, в 272–х были выявлены нарушения, что составляет 81,9%. В ходе рейдовых проверок была изъята подакцизная продукция с марками старого образца и возбуждены материалы об административных правонарушениях в 178 случаях, 110 материалов направлено для рассмотрения в суд, в финансовую полицию направлено 6 материалов [3].

Действительно, в наши дни проблема нелегального производства и оборота подакцизной продукции стоит достаточно остро. Государство, в лице органов налоговой службы и органов финансовой полиции, вынуждено принимать жесткие и безотлагательные меры по изъятию и уничтожению алкогольной и спиртосодержащей продукции, которая производится подпольно и непригодна к употреблению.

По результатам налогового контроля, должностными лицами органов налоговой службы составляется акт налоговой проверки, а если в ходе проверки в деяниях налогоплательщика обнаружен состав административного правонарушения, отдельно составляется протокол об административном правонарушении. Как показывает судебная практика, включение штрафа в уведомления, по результатам налоговой проверки и по результатам рассмотрения жалобы судебными органами, признано незаконным и отменяется по причине того, что нарушается порядок наложения административного взыскания [4]. Ранее существовала довольно распространенная практика включения сумм административных штрафов в уведомление по результатам налоговой проверки, при этом, протокол об административном правонарушении не составлялся, что являлось прямым нарушением норм КоАП РК.

Значительная часть актов налоговых проверок и решений по результатам проверок обжалуется налогоплательщиками. Основанием для отмены актов налоговой проверки и уведомлений по ним является нарушение налоговыми органами норм налогового законодательства, которые можно сгруппировать по следующим основаниям:

1) нарушение процедуры назначения и проведения налоговых проверок;

2) неправильное дочисление налогов и других обязательных платежей в бюджет органами налоговой службы в результате ошибок, допущенных самими же работниками налоговых органов.

Наиболее часто встречаемые случаи - это нарушение правил составления и предъявления предписания о проведении налоговой проверки, а именно, вынесение предписания без соответствующей регистрации его в органах налоговой службы и органах прокуратуры, а также без подписи первого руководителя органа налоговой службы или лица, его замещающего. Нарушается и процедура проведения самой налоговой проверки, когда сотрудники налогового органа выходят за рамки определенного вида налоговой проверки либо за пределы проверяемого периода, что является основанием для признания результатов налоговой проверки недействительными [5].

Ошибки, допускаемые налоговыми органами, можно подразделить на два основных вида: арифметические и ошибки в результате некорректного применения налогового законодательства [6]. Так как специалисты налоговых органов, проводившие проверки, не несут реальной ответственности за их результаты, поэтому они не заинтересованы в качестве осуществляемых проверок [7]. Умелое и своевременное пресечение налоговых правонарушений работниками налоговых органов требует высококвалифицированного подхода к проведению документальных и тематических проверок [8].

Производство по делам об административных правонарушениях, независимо от того, в каком порядке оно осуществляется (судебном или внесудебном), имеет структуру, включающую следующие стадии:

1) возбуждение дела;

2) рассмотрение дела;

3) пересмотр и обжалование постановления;

4) исполнение постановления по делу.

Стадия возбуждения дела имеет предопределяющее значение для дальнейшей правоприменительной деятельности налоговых органов. Особенностью некоторых категорий налоговых дел является непосредственное обнаружение факта нарушения норм законодательства должностными лицами налоговых органов в ходе осуществления налогового контроля. От умения сотрудника налоговой службы дать правовую оценку нарушению зависит, во-первых, правильная квалификация административного правонарушения; а, во-вторых, объективное, обоснованное и законное вынесение в дальнейшем постановления о наложении административного взыскания. Именно нарушения процессуальных норм сотрудниками налоговых служб на данном этапе являются зачастую поводом обжалования со стороны налогоплательщиков и основанием для признания действий налоговых органов незаконными. Очень важным моментом на этой стадии является вопрос о правильной квалификации противоправного деяния как административного правонарушения, а не налогового преступления. На данном этапе составляется протокол об административном правонарушении и решается вопрос о подведомственности конкретного административного дела о нарушении налогового законодательства.

Протокол об административном правонарушении является процессуальным документом, фиксирующим факт нарушения действующего законодательства. Составленный протокол передается руководителю (его заместителю) налогового органа. При приеме протокола об административном правонарушении и других материалов административного дела руководитель налогового органа должен проверить, относится ли данная категория дел к его компетенции, правильно ли составлен протокол и материалы дела, соблюдены ли процессуальные сроки, извещены ли лица, участвующие в производстве, о месте и времени рассмотрения дела, и рассмотреть заявленные ходатайства. Конечным юридическим результатом рассмотрения дела об административном правонарушении руководителей налогового органа является вынесение постановления о наложении административного взыскания. Данное постановление является актом, имеющим юридическую правоприменительную силу.

Изучение некоторых материалов правоприменительной деятельности в сфере налогообложения свидетельствует о том, что налогоплательщики в большинстве случаев не согласны с выводами и актами налоговых органов, что приводит к многочисленным жалобам, отмене постановлений о наложении административных взысканий. С одной стороны, это может являться и показателем активности налогоплательщиков по защите своих законных прав и интересов, с другой - свидетельствовать о недостаточности административно-процессуального уровня подготовки кадров и методике проведения налогового контроля, неполноте знаний норм налогового и административного законодательства.

Вынесенное налоговым органом (должностным лицом) постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано, опротестовано в вышестоящем налоговом органе или в специализированном районном и приравненным к нему административном суде по месту нахождения органа налоговой службы, вынесшего постановление. Обжалование постановления о наложении административного взыскания является правом налогоплательщика. Условно все жалобы налогоплательщиков, рассматриваемые органами налоговой службы, можно подразделить на 4 категории:

- жалобы на решения вышестоящего органа налоговой службы;

- жалобы на постановления о наложении административного взыскания;

- жалобы на уведомления по актам налоговых проверок;

- другие виды уведомления действия (бездействия) должных лиц органов налоговой службы.

Жалоба на постановление по делу подается в письменном виде в течение десяти дней со дня вручения копии постановления, если же лицо, в отношении которого возбуждено дело, не участвовало при рассмотрении дела, то жалоба подается в тот же срок со дня ее получения.

Вышестоящий налоговый орган (должностное лицо) при подготовке к рассмотрению жалобы должен выяснить, имеются ли обстоятельства, которые исключают производство по данному административному делу, при необходимости истребовать дополнительные материалы дела; этот же орган разрешает заявленные ходатайства, вызывает лиц, участие которых необходимо для рассмотрения дела. Жалоба на постановление подлежит рассмотрению в десятидневный срок со дня поступления.

Рассмотрев жалобу, вышестоящий налоговый орган принимает одно из следующих решений:

1) оставляет постановление без изменения, а жалобу – без удовлетворения;

2) изменяет постановление;

3) отменяет постановление и прекращает дело;

4) отменяет постановление и выносит новое постановление;

5) в случае вынесения постановления неправомочным лицом отменяет постановление и направляет дело на рассмотрение по подведомственности.

Таким образом, рассмотрение дел об административных правонарушениях в области налогообложения органами налоговой службы Республики Казахстан, а именно, руководителями этих органов и их заместителями, является одной из форм административного производства по данной категории дел. Защита прав и интересов налогоплательщиков во внесудебном порядке заключается в восстановлении нарушенных прав в иерархическом порядке специализированным государственным органом в области налогообложения. Однако, как показывает практика, налогоплательщики, пользуясь правом на судебную защиту, предпочитают обжаловать постановления о наложении административного взыскания именно в суде.

Предлагаем следующую систему критериев эффективного рассмотрения дел об административных правонарушениях в области налогообложения органами налоговой службы. К данным критериям относятся:

1) уровень информированности из официальных источников субъектов налоговых правоотношений об изменении действующего налогового и административного законодательства, о содержании в нем запретов и санкций;

2) количество обжалуемых и отмененных в судебном порядке постановлений о наложении административного взыскания;

3) авторитет органов налоговой службы среди налогоплательщиков;

4) сочетание административной ответственности с мерами налогового контроля.

Отметим, что не следует относить к критерию уровня эффективности такой показатель, как размер взысканных административных санкций в государственных бюджет. Так как погоня за увеличением доходной части бюджета за счет взысканных санкций за нарушение налогового законодательства чревата, в конечном итоге, ростом необъективно разрешенных дел об административных правонарушениях. Также административные санкции, взыскиваемые органами налоговой службы, должны быть источником доходной части бюджета первого уровня, а не местного бюджета. Иное распределение может привести не к повышению уровня эффективности борьбы с нарушителями налогового законодательства, а к погоне за дополнительными источниками пополнения бюджета.

ЛИТЕРАТУРА

1. Малдыбаева Г. Краткий обзор результатов рассмотрения жалоб налогоплательщиков за 1 полугодие 2004 года//Вестник налоговой службы Республики Казахстан, № 9 (61), 2004.

2. Аубакиров К. Акция по соблюдению контрольно-кассовой дисциплины //Вестник налоговой службы РК, № 5 (57), 2004.

3. Снегирев И. Итоги рейдовых проверок //Вестник Налоговой службы Республики Казахстан, № 1 (53), 2004.

4. Мухатаев Н. Административные взыскания //Вестник налоговой службы РК, № 9 (61), 2004.

5. Водолазкин В. Обжалование актов налоговых проверок и уведомлений по ним. //Юрист, № 9, 2003.

6. Нусупова Г. Об ошибках, допускаемых налоговыми органами при исчислении налогов и других обязательных платежей в бюджет //Вестник налоговой службы Республики Казахстан, № 1 (53), 2004.

7. Атыгаева З.Ж. Совершенствование системы налогового контроля в Республике Казахстан. Автореф… дисс. канд. эконом. наук. – Алматы, 2000.

8. Акпанбетова Б.Ж. Косвенные налоги: их роль и значение в экономике Республики Казахстан Автореф…дисс. канд. эконом. наук. – Алматы, 2001.