Право граждан и общественных объединений на экологическую информацию в Республике Казахстан

В действующем законодательстве Республики Казахстан специально-правовые нормы, регулирующие общественный доступ к информации, установлены главой 21 Экологического Кодекса [1]. Данные нормы разрабатывались на основе положений по доступу общественности к информации, предусмотренных статьями 2 и 4 Орхусской конвенции [2]. При этом общий порядок предоставления информации по запросам представителей общественности регламентируется Законами «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» [3] и «Об административных процедурах» [4]. Наряду с вышеуказанными законами, представляют интерес отдельные положения и нормы Гражданского [5], Уголовно - процессуального [6] и Уголовного [7] Кодексов, Кодекса об административных правонарушениях [8], законов об оперативно-розыскной деятельности, государственной статистике и иных нормативно-правовых актов Республики Казахстан.

В отношении прав на доступ к экологической информации и участие в принятии государственными органами экологически значимых решений Орхусская Конвенция определяет в качестве субъекта этих прав общественность, то есть любое физическое или юридическое лицо, а также их объединения, созданные в установленном казахстанским законодательством порядке. В законах Республики Казахстан в качестве субъекта права на благоприятную для жизни и здоровья окружающую среду (благоприятную среду обитания) признаются физические лица. Указание физических лиц в качестве субъекта права означает, что граждане Республики Казахстан, иностранные граждане и лица без гражданства в равной мере пользуются соответствующими правами. В отношении процедурных экологических прав в законах Республики Казахстан применяются различные подходы к определению их субъектов.

Определение понятия «экологическая информация» дается в статье 159 Экологического кодекса Республики Казахстан, которое определяется через перечень сведений, а также основано на нормах Орхусской конвенции (п.3, ст. 2). Таким образом, к экологической информации относят сведения:

О состоянии окружающей среды и ее объектов. При этом, характеризуя «элементы окружающей среды», конвенция относит к ним «воздух, атмосферу, воду, почву, землю, ландшафты и природные объекты, биологическое разнообразие и его компоненты.

О факторах воздействия на окружающую среду, в том числе о ее загрязнении, факторы, предусмотренные данным пунктом, можно условно разделить на виды: к физическим факторам можно отнести вещества, энергию, шум, излучение: к социально-правовым факторам - политику, законодательство, планы, программы, экономические расчеты и анализ по вопросам, касающимся окружающей среды.

О программных, административных и иных мерах, оказывающих или способных оказать воздействие на окружающую среду, экологических нормативах и экологических требованиях к хозяйственной и иной деятельности, планируемых и реализуемых мероприятиях по охране окружающей среды и их финансировании, о деятельности, оказывающей или способной оказать воздействие на окружающую среду, процессе принятия решения и результатах инспекторских экологических проверок по ней, в том числе рассмотренные при этом расчеты, анализы и иные сведения, касающиеся окружающей среды, воздействии состояния окружающей среды на здоровье, безопасность и условия проживания населения, объекты культуры, здания и сооружения, а также о состоянии здоровья и безопасности людей, о состоянии объектов антропогенной среды в той степени, в какой они могут оказать влияние на элементы окружающей среды. Данный вид экологической информации охватывает данные медицинской статистики, информацию в условиях жизни людей [1].

Некоторые авторы классифицируют информацию на государственную и конфиденциальную, которая, в свою очередь, делится на персональные данные, сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства, персональные и коммерческие тайны [9, с. 11].

По мнению С. Тюлеубековой, экологическую информацию можно условно разделить на официальную, то есть полученную из печатных или иных официальных источников, и конфиденциальную, или частную, полученную неофициальным, приватным путем (разговоры, слухи). Речь в конвенции идет, естественно, только об официальной экологической информации, так как именно она поддается какому-то ни было государственно-правовому регулированию [10, с. 15].

Официальную экологическую информацию можно далее разделить на общедоступную и закрытую. При этом именно общедоступная экологическая информация охватывается действием Орхусской конвенции. Относительно закрытой экологической информации конвенция предлагает определять ее круг самому государству-участнику.

Общедоступная экологическая информация может быть условно разделена на два подвида:

- опубликованная или обнародованная информация, которая размещается на сайтах, в статистических сборниках, бюллетенях, журналах, газетах. Обнародование такой информации производится органом, владеющим ею, безо всякого запроса или обращения к нему заинтересованных лиц;

- информация, предоставляемая по запросам заинтересованных лиц. Как раз о порядке и процедуре получения такой информации, в основном, идет речь в конвенции.

Закрытую информацию также можно условно поделить на два подвида:

- часть закрытой информации представляет собой государственную тайну, так как затрагивает интересы, затрагивает интересы национальной безопасности страны;

- часть закрытой информации представляет собой коммерческую тайну и является собственностью хозяйствующего субъекта-природопользователя.

Следует отметить, что в нормативно-правовых актах Республики Казахстан органы экологическая информация не классифицируется никак, объемы закрытой и общедоступной информации не определены; порядок признания информации закрытой также не урегулирован. Без решения указанных вопросов нельзя определить круг общедоступной экологической информации, невозможно точно выяснить, на получение какой информации могут рассчитывать неправительственные организации и граждане.

Анализ опроса представителей отдельных министерств и ведомств, общественных объединений данные социологических исследований по проблемам источников общедоступной экологической информации свелись, по сути, к двум вариантам решения, причем оба варианта имеют как достоинства, ток и недостатки:

1) Источниками общедоступной экологической информации являются государственные исполнительные и представительные органы, которые в свою очередь, можно разделить на:

- органы общей компетенции (парламент, правительство, акиматы, маслихаты);

- органы специальной компетенции (министерства и ведомства),

- государственные научно - исследовательские учреждения и opганизации;

- специализированные государственные учреждения и предприятия (например, лесохозяйственные, водохозяйственные);

- иные источники (природопользователи, НПО, специалисты и эксперты). Данную точку зрения поддерживают Экофорум, Департамент газовой промышленности Министерства энергетики и минеральных ресурсов, Верховный суд.

Таким образом, названные источники обладают достаточно обширной экологической информацией, но если замыкаться только на них, то это может породить ряд проблем. Во-первых, затруднен будет доступ к комплексной экологической информации. Во-вторых, возможны ведомственные разночтения в определении закрытой информации. В-третьих, усложнится доступ к информации простых обывателей, не знающих, в какой конкретно орган следует обращаться. Но, с другой стороны, при этом варианте круг источников информации будет вариативней, она будет взаимодополняемой.

2) Источниками общедоступной экологической информации должны являться специализированный орган (комитет, центр) или сети подобных органов. Так, Комитет по водным ресурсам рассматривает вопрос о создании информационно - аналитического центра и иные источники. Данную точку зрения поддерживает Комитет по водным ресурсам, Министерство информации, Министерство охраны окружающей среды.

Если круг источников общедоступной экологической информации будет рассматриваться по второму варианту, то это сделает удобным доступ к экологической информации любого лица, так как будет унифицированный подход к ограничению общедоступной и закрытой экологической информации и облегчен доступ к комплексной информации. Однако сразу возникает вопрос о взаимоотношениях такого специализированного органа и остальных государственных и частных структур, собирающих информацию и главное владеющих ею.

Создание специализированного органа экологической информации возможно по образцу орхусских центров, которые существуют в некоторых странах (например, в Армении, Азербайджане, в ряде западноевропейских стран). Эти центры существуют не по принципу «приватизации» всей экологической информации под свое крыло, не по принципу монопольного владения такой информацией, а как координирующие неправительственные органы, помогающие найти общий язык между госорганами и НПО, содействующие заинтересованным лицам и организациям разыскать нужный источник информации, защитить свои права на получение экологической информации [11, с. 23-24].

Источниками экологической информации могут быть как государственные, органы и общественные организации, предусмотренные первой моделью, так и специализированный центр, предлагаемый второй моделью. Но тогда роль специализированного центра должна сводиться к координирующей и консультативной помощи государственным органам, общественным объединениям и, главное, гражданам - основным заинтересованным лицам в получении экологической информации. Обратившись в такой центр, заинтересованный субъект, должен получить квалифицированную консультацию, где, в каком органе имеется интересующая его информация, в каком порядке ее можно получить, какой объем информации признан общедоступной, а какой - закрытой [10, с. 16].

В области экологической информации значение имеет не только ее содержание, но и форма предоставления. Орхусская Конвенция предусматривает различные формы, в которых предоставляется доступ общественности к экологической информации. Это могут быть и отпечатанные на бумаге документы, и компьютерные файлы, а также фотографии, иллюстрации, видео- и аудиозаписи и другие материальные формы информации. Ведь во многих случаях форма запрашиваемой информации имеет для заявителя существенное значение, и он может потребовать предоставить ее в какой-то определенной форме. Так в современных условиях информационная работа все больше и больше ведется с электронной информацией, которая заменяет собой документы и материалы на бумажных носителях [12, с. 165].

Экологический кодекс (пункт 2, статьи 159) определяет такие формы экологической информации, как письменная, электронная, аудиовизуальная и иные формы. Таким образом, источники экологической информации включают в себя документы, данные и сведения на бумажных носителях, компьютерные файлы, включая размещенные в различных информационно - коммуникационных сетях, аудио и видеозаписи, фотографии, а также выраженные в иных формах, которые получают обращение в современном мире с развитием технического прогресса.

Статья 164 Экологического кодекса [1, с. 82] признает право на получение экологической информации по запросу за всеми физическими и юридическими лицами, которые в случае Орхусской Конвенции объединены термином «общественность», под которой понимается одно или более чем одно физическое или юридическое лицо (пункт 4, статьи 2). Это значит, что любое физическое или юридическое лицо вправе запросить экологическую информацию от государственных органов и иных субъектов, обязанных предоставлять доступ к ней.

Физические лица имеют право запрашивать общедоступную экологическую информацию независимо от наличия у них гражданства Республики Казахстан или проживания на ее территории (пункт 1, статьи 164 Экологического кодекса, п.9, ст. 3 Орхусской Конвенции).

Необходимо отметить, что в основе такого подхода лежит понимание того, что многие экологические проблемы в современном мире не являются локальными по своим последствиям и зачастую оказывают трансграничное или глобальное воздействие на окружающую среду. Характерными примерами в этом отношении являются выбросы в атмосферу парниковых газов и озоноразрушающих веществ. Исходя из того же принципа, право граждан Республики Казахстан на получение экологической информации также признается безотносительно от места их проживания.

В случае юридических лиц право на доступ к экологической информации признается независимо от их вида (коммерческая или некоммерческая), организационно-правовой формы (общественные объединения, фонды, АО, ТОО) или места регистрации - пункт 1, статьи 164 Экологического кодекса. Следовательно, соответствующие запросы могут исходить как от некоммерческих, так и коммерческих организаций, и что организация с местным статусом, например местное общественное объединение, вправе запрашивать экологическую информацию от центральных органов власти, а также местных государственных органов и территориальных подразделений центральных государственных органов из других областей Казахстана.

В подпункте 4, статьи 1 Закона о порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц предусматривается, что обращения могут быть как индивидуальными, так и коллективными. Следовательно, запрос на получение экологической информации может исходить как от одного лица, так и от двух и более лиц. Также необходимо отметить, что на практике наиболее часто по поводу экологической информации обращаются природоохранные общественные организации и жители определенных районов или населенных пунктов, озабоченных экологическими последствиями строительства, реконструкции производственных объектов, сооружений, зданий вблизи мест их постоянного проживания.

С принятием Экологического кодекса и новой редакции Закона «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» значительно расширен круг субъектов, на которых возлагаются обязательства по предоставлению доступа к экологической информации по запросам общественности. Расширение круга субъектов, обязанных предоставлять общественный доступ к экологической информации, связано с тем, что функции государственных органов осуществляются подведомственными им учреждениями и организациями.

С другой стороны, на уровне отдельных населенных пунктов происходит приватизация сферы публичных услуг, оказываемых населению и непосредственно связанных с вопросами охраны окружающей среды. Согласно новым требованиям законодательства, на эти организации, наряду с государственными органами, под контролем которых они осуществляют деятельность, возложена обязанность предоставлять общественности доступ к общедоступной экологической информации. Например, согласно пункту 3 статьи 164 Экологического кодекса, иные физические и юридические лица, осуществляющие деятельность на территории Республики Казахстан, обязаны предоставлять по запросам лиц экологическую информацию, относящуюся к воздействию на жизнь и здоровье граждан.

Данное требование относится, прежде всего, к негосударственным субъектам хозяйственной и иной деятельности с потенциально значительными экологическими последствиями в период прохождения процедур оценки воздействия на окружающую среду и государственной экологической экспертизы по соответствующим проектам. Приказом Министра охраны окружающей среды от 25 июля 2007 года утверждены правила, которые определяют содержание и порядок доступа к экологической информации, относящейся к процедуре оценки воздействия на окружающую среду.

В статье 1 Закона «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» запрос определяется как один из видов обращения, в котором содержится просьба лица о предоставлении информации по интересующим вопросам личного или общественного характера. Он может быть направлен в устной или письменной формах, либо в форме электронного документа, заверенного электронной цифровой подписью (подпункт 4, статьи 1) [3, с. 3].

Запрос адресуется субъекту или должностному лицу, к компетенции которого относится запрашиваемая информация

Согласно пункту 6 статьи 7 Закона «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц», в случае, если информационный запрос поступает субъекту или должностному лицу, в компетенцию которого не входят соответствующие вопросы, то в срок не позднее трех рабочих дней он направляется соответствующему субъекту с сообщением об этом заявителю.

Поскольку анонимные запросы рассмотрению не подлежат, в случае письменного запроса физического лица в нем должны быть указаны фамилия, имя и, по желанию, отчество, а также почтовый адрес, в случае юридического лица - наименование организации, почтовый адрес, исходящий номер и дата (пункт 1, статьи 5 Закона «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц»). Письменный запрос подписывается заявителем. С точки зрения содержания запроса, для его рассмотрения требуется, чтобы в нем была изложена суть запрашиваемой информации. Следует отметить, что в сравнении с ранее действовавшим Указом Президента, имевшим силу закона, от 19 июня 1995 года № 2340 «О порядке рассмотрения обращений граждан», новый Закон не требует указывать в запросе мотивов обращения, то есть формулировать заинтересованность лица в получении запрашиваемой информации.

Тем самым казахстанское законодательство было приведено в соответствие с пунктом 1а статьи 4 Орхусской Конвенции, предусматривающее, что заявитель не обязан формулировать свою заинтересованность в истребуемой информации.

Сроки предоставления экологической информации в случае государственных органов определяются в соответствии с требованиями Законов «об административных процедурах» и «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц». Статья 8 Закона «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» предусматривает для государственных органов следующие сроки предоставления экологической информации по запросам общественности:

- если не требуется получения информации от иных субъектов, должностных лиц, либо проверки с выездом на место – в течение 15 календарных дней;

- если требуется получение информации от иных субъектов, должностных лиц, либо проверка с выездом на место – в течение 30 календарных дней;

- если необходимо проведение дополнительного изучения или проверки, то срок рассмотрения запроса может быть продлен не более чем на 30 календарных дней.

Необходимо отметить, что в отношении запросов на материалы государственной экологической экспертизы законодательством установлено, что уполномоченный орган обязан в течение 15 календарных дней дать письменный ответ с указанием времени и места, где можно ознакомиться с ними.

Данное требование установлено пунктом 6 приказа Министра охраны окружающей среды от 25 июля 2007 года № 238-п с учетом объемности материалов государственной экологической экспертизы. В тех случаях, когда срок предоставления экологической информации продлевается по причине необходимости проведения дополнительного изучения или проверки, должны быть выполнены следующие требования:

- решение о продлении срока рассмотрения информационного запроса принимается руководителем запрашиваемого субъекта или его заместителем;

- лицо, запросившее информацию, должно быть извещено об этом в течение трех календарных дней с момента продления срока рассмотрения.

Иные физические и юридические лица, согласно пункту 2 статьи 164 Экологического кодекса, предоставляют экологическую информацию по запросам общественности не позднее одного месяца [12, с. 167-168].

Пункт 1 статьи 167 Экологического кодекса устанавливает следующий исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении экологической информации:

- запрос сформулирован в общем виде и не позволяет установить те сведения и данные, которые запрашиваются заявителем;

- отсутствие запрашиваемой информации;

- запрос относится к сведениям и данным с ограниченным доступом в соответствии с законами Республики Казахстан [1, с. 83].

Обоснованность первого из вышеуказанных оснований устанавливается после изучения текста запроса на получение экологической информации. Второе основание является обоснованным в тех случаях, когда запрашиваемые данные или сведения отсутствуют не только у запрашиваемого государственного органа, но и у подчиненных ему подразделений, вышестоящего органа, а также подведомственных им организаций. Кроме того, данное основание не может применяться автоматически к запросам, касающимся отсутствующей на момент запроса экологической информации, сбор которой, согласно требованиям законодательства Республики Казахстан, данный государственный орган обязан осуществлять. В частности, это касается сведений, которые могут быть получены посредством выезда на место, проведения проверки соблюдения законодательства, экологических прав общественности (статья 8 Закона «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц»).

Согласно пункта 1, статьи 163 Экологического кодекса, отнесение экологической информации к информации с ограниченным доступом может осуществляться только на основании законов Республики Казахстан. Действующие законы позволяют выделить следующие ограничения на доступ, применимые в случае экологической информации:

- служебная и коммерческая тайна (ст. 126 ГК РК);

- право интеллектуальной собственности (ст. 125 ГКРК) [5, c. 77];

- тайна оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия (ст. 53 УПК РК);

- тайна личной жизни (ст. 144 ГК РК);

- конфиденциальность первичной статистической информации - ст. 11-13 Закона «О государственной статистике» [13, c. 5].

Согласно требованиям пункта 3 статьи 167 Экологического кодекса, отказ в экологической информации предоставляется в письменной форме с указанием причин и оснований для отказа, возможностей для его обжалования заявителем. В случае государственных органов к отказу в предоставлении экологической информации, относящейся к компетенции другого государственного органа, прилагается уведомление о перенаправлении полученного запроса. При этом устанавливается общий для всех субъектов предельный срок отказа в предоставлении экологической информации - не позднее одного месяца с даты получения запроса [1, c. 84].

Также ЭК РК предусматривается плата, взимаемая плата за предоставление экологической информации, которая не должна превышать фактических затрат на ее копирование, поиск и подготовку. В случае общедоступных государственных электронных регистров и кадастров экологической информации - в соответствии с законом требуется предоставлять к ним доступ на безвозмездной основе.

Предоставление экологической информации непосредственно государственными органами осуществляется, как правило, на бесплатной основе, если только соответствующие услуги не внесены в Государственный регистр платных услуг, оказываемых государственными органами, утвержденный приказом Председателя Агентства по регулированию естественных монополий от 3 февраля 2006 года № 25-ОД.

В настоящее время к числу таких платных услуг отнесено информационно-справочное обслуживание физических и юридических лиц, осуществляемое Комитетом по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры Республики Казахстан и его территориальными органами. Формирование цен на платные услуги государственных учреждений, не являющихся государственными органами, регламентируется специальными правилами, утвержденными приказом Председателя Агентства по регулированию естественных монополий и защите конкуренции от 11 сентября 2002 года № 185-ОД.

В этом случае цены формируются самостоятельно соответствующими государственными учреждениями, согласно вышеуказанным правилам, и утверждаются уполномоченными государственными органами, в ведении которых они находятся.

Так, в данной сфере был проведен анализ проблем доступа к экологической информации в Казахстане, мониторинг национального законодательства в области экологической информации и деятельности общественных экологических объединений, а также были выявлены несоответствия и разночтения между нормами конвенции и национальным законодательством и посредством принятых норм Экологического Кодекса, таким образом, предприняты действия к приближению их к международным стандартам.

Наряду с положительными моментами необходимо выделить и отрицательные. Так, к проблемам доступа граждан и общественных объединений к экологической информации, можно отнести следующие: отсутствие информации в отдельных сферах; судебные ошибки при рассмотрении дел, связанных с защитой прав на доступ к экологической информации; некачественность сбора информации (устаревшая техническая база, нерегулярность сбора дойных; отсутствие полномасштабного мониторинга; недостаточное финансирование робот по сбору, обработке и хранению информации; недостаточное программное обеспечение; недостаточная материальная база электронных носителей информации); неупорядоченность информации отсутствие системного подхода к сбору, обработке и хранению информации; ведомственная разобщенность источников информации; отсутствие критериев унификации), а также отсутствие у государственных органов необходимой информации; задержку сроков предоставления информации, неадекватность информации по запросам; отсутствие официального отказа; непрофессиональную формулировку запроса; нежелание ведомства предоставлять информацию; перепоручение обязанности ответа на запрос [14, c. 10].

ЛИТЕРАТУРА

1. Экологический Кодекс Республики Казахстан от 09 января 2007 № 212-ІІІ

2. Конвенция о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды 25 июня 1998// Ведомости Парламента РК. - 2000. - № 14.

3. Закон Республики Казахстан «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» от 12 января 2007 № 221-III // Официальная газета. - 2007. - № 10. (10.03.2007)

4. Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах» от 27 ноября 2000 № 107-II // Ведомости парламента РК. - 2000. - № 17.

5. Гражданский Кодекс Республики Казахстан (Общая и Особенная части). - Алматы: «Юрист», 2003. – 329 с.

6. Уголовно-процессуальный кодекс Республики Казахстан. - Алматы: «Юрист», 2005. – 261 с.

7. Уголовный Кодекс Республики Казахстан. - Алмата: Жеті жаргы, 2007. - 384с.

8. Кодекс РК «Об административных правонарушениях» от 30 января 2001 года № 155-II, с изм. и доп. от 5 июля 2008 года. - Алматы, 2008. - 424 с.

9. Северие В. Правовое регулирование информационных отношений // Вестник МГУ. - № 3. - 2000. - С. 11-13.

10. Тюлеубекова С. Проблемы реализации Орхусской Конвенции // Фемида. - № 10. - 2004. - С. 15-17.

11. Тюлеубекова С. Правовые проблемы доступа к экологической информации: материалы международной научно-практической конференции «актуальные проблемы политико-правовых исследований». - Алматы. - 2003. – 164 с.

12. Учебно-практическое пособие по применению судами Республики Казахстан положений Орхусской Конвенции. - Астана. - 2008. – 284 с.

13. Закон «О государственной статистике»

14. Стамкулов А. Правовой режим экологической информации // Правовая реформа в Казахстане. - № 1. - 2003. - С. 10-11.