Состояние государственного земельного контроля Республики Казахстан

Приступая к освещению материальных норм регулирования и процессуальных форм осуществления контроля над использованием и охраной земель (далее - земельного контроля), необходимо кратко рассмотреть накопленные в юридической науке представления о контроле вообще, чтобы выявить те специфические черты, которые присущи земельному контролю, прежде всего земельному государственному контролю.

В юридической литературе советского периода одни ученые понимали под контролем совокупность процессов в социальной системе (обществе, социальной группе, организации), посредством которых обеспечивается следование определенным «образцам» деятельности, а также соблюдение ограничений в поведении, нарушение которых отрицательно сказывается на функционировании системы. Другие считали его механизмом, с помощью которого общество и его подразделения (группы, организация) обеспечивают соблюдение определенных ограничений, условий, нарушение которых наносит ущерб функционированию системы. Третьи полагали, что социальный контроль - это целостная система всех социальных регуляторов (государственных и общественных институтов, права, морали, обычаев, традиций, установок). Четвертые рассматривали контроль в качестве системы наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранить его отклонения от заданных параметров [1].

Результатом исследований стал вывод о том, что земельный контроль необходимо рассматривать не только как функцию, но одновременно и как правовую форму деятельности. Можно рассматривать контрольную деятельность в качестве особой разновидности юридической деятельности, характеризующейся превентивным, оценочно-организационным характером [2].

С позиций административного права контроль традиционно рассматривается в качестве функции государственного управления, для которой характерна система наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям, выявление результатов воздействия субъекта на объект и допущенных нарушений, а также их корригирование [3]. Некоторые авторы подчеркивают органическую связь контроля не только с обеспечением дисциплины и законности в деятельности субъектов управленских отношений, но и с государственным регулированием [4].

Встречаются точки зрения, в которых на первый план выдвигается временная характеристика данной функции управления. Определяя контроль как проверку соблюдения и выполнения нормативно установленных задач, планов и решений, Ю.А. Тихомиров подчеркивает функциональное назначение контроля, а также то, что он возникает на определенной стадии управленческого процесса, посвященной оценке фактически осуществленных действий [5].

Немало внимания уделено изучению контроля в экологическом праве [6]. Так, А.К. Голиченков, обобщая результаты научных исследований проблемы контроля в юридической науке, приходит к выводу о том, что экологический контроль можно рассматривать в трех аспектах: как функцию, гарантию и правовую форму экологической деятельности [7].

При этом теоретические аспекты экологического контроля в настоящее время заслуживают особого внимания в свете реформирования структуры федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и перераспределения контрольно-надзорных природоохранных полномочий между федеральными и региональными уровнями власти [8].

В земельном праве контроль над использованием и охраной земель также рассматривался в двух взаимосвязанных аспектах: 1) как функция государственного управления земельным фондом; 2) как деятельность уполномоченных органов, осуществляемая в процессуальной форме [9].

В свете изложенного в задачи земельного контроля следует включать: проверку соблюдения требований земельного законодательства и нормативов качества окружающей среды; проверку выполнения мероприятий и соблюдения требований по рациональному использованию и охране земель (в том числе, контроль за воспроизводством плодородия земель сельскохозяйственного назначения) организациями независимо от организационно-правовой формы, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами [10].

Исходя из подходов, предложенных В.М. Горшеневым, И.Б. Шаховым применительно к общей теории контроля, а также А.К. Голиченковым - применительно к контролю экологическому, полагаем, что деятельность по осуществлению государственного контроля за рациональным использованием и охраной земель можно представить как осуществляемую в процессуальной форме упорядоченную совокупность действий уполномоченных должностных лиц (государственных инспекторов) и подконтрольных им субъектов, направленных на установление юридических фактов, свидетельствующих о соблюдении либо нарушении земельного законодательства в процессе использования земель.

Вряд ли нужно доказывать, какое большое значение для защиты прав и законных интересов контролируемых субъектов имеют процедурные правила, устанавливающие их правовой статус во взаимоотношениях с контролирующими органами. Вместе с тем, анализ земельного законодательства России и Казахстана показывает недостаточность, а порой и отсутствие развитых нормативно закрепленных процессуальных форм деятельности по осуществлению земельного контроля. В соответствии с п. 1 ст. 145 Земельного кодекса Республики Казахстан, государственный контроль над использованием и охраной земель осуществляют центральный уполномоченный орган по управлению земельными ресурсами и его территориальные органы, а также иные уполномоченные органы в пределах их компетенции. В настоящее время государственный земельный контроль в Республике осуществляет Агентство Республики Казахстан по управлению земельными ресурсами, в соответствии с пп. 3 п. 11 Положения о нем, утвержденного постановлением Правительства Республики Казахстан от 14 января 2005 г. № 14.

Изучение практики осуществления земельного контроля и опосредующих его правовых норм в России и Казахстане позволяет сделать вывод о наличии проблем в разграничении компетенции уполномоченных органов в области контроля над использованием и охраной земли - земельного контроля. Прежде всего, следует отметить, что в настоящее время законодательство не наделяет территориальные комитеты по управлению земельными ресурсами Казахстана правом обжаловать в судебном порядке незаконные решения местных исполнительных органов по изъятию земель, переводу их из одной категории в другую. Однако очевидно, что такие правонарушения достаточно распространены. Вместе с тем, при существующей системе двойного подчинения этих органов («по вертикали» - Агентству Республики Казахстан по управлению земельными ресурсами [11], «по горизонтали» - местным органам исполнительной власти) практическая реализация такого правомочия вызывала бы известные затруднения. Если орган контроля не свободен в своих решениях, зависит от поднадзорных учреждений, ощущает давление со стороны подконтрольных субъектов, трудно, а то и невозможно ожидать эффективность и результативность контроля. Устранить этот недостаток - одна из первоочередных задач совершенствования земельного контроля, но эта проблема носит ярко выраженный политический волевой характер.

Другой, не менее существенной проблемой, является отсутствие развитых, нормативно закрепленных процедурных форм осуществления государственного земельного контроля. Бесспорно, данное обстоятельство оказывает крайне негативное воздействие на состояние и развитие земельных правоотношений в наших странах. В настоящее время проблемой во взаимоотношениях органов земельного контроля и контролируемых субъектов в Казахстане является отсутствие достаточной правовой регламентации соответствующих отношений, возникающих в процессе проведения проверок соблюдения земельного законодательства.

Поэтому дальнейший анализ будет производиться на основе не только лаконичного в этом вопросе земельного законодательства (которое не охватывает полностью, а соответственно, и не регулирует всего разнообразия отношений, возникающих в процессе осуществления земельного контроля), но и результатов сравнительного анализа контрольных процедур, закрепленных в других отраслях законодательства, а также в процессе изучения фактически сложившейся на практике последовательности осуществления тех или иных действий, осуществляемых государственными инспекторами по охране земель.

Кроме того, если орган контроля будет вмешиваться в управленческую (исполнительную и распорядительную) деятельность подконтрольной организации, то последняя может оказаться беззащитной перед недоброжелательным контролером [12]. Главная задача контроля - в «подсказке», как исправить положение, устранить ошибки и упущения [13]. Здесь отчетливо проявляются взгляды на либеральную либо патерналистскую роль государства в хозяйственной, экономической деятельности. Существовавшая столетиями на российском пространстве модель государства продолжает давать о себе знать, и только будущее покажет, способна ли она быть смененной другой, западноевропейской концепцией свободы предпринимателя.

В советской юридической литературе дореформенного периода господствовала мысль о том, что, наряду с проверкой исполнения, действительно присущей контролю, необходимо и принятие мер по устранению вскрытых недостатков [14]. Если контроль обрывать на стадии принятия решения о недостатках, то он не будет решать существа вопроса и окажется ограниченным, в первую очередь, «техническими аспектами» в ущерб «социально-экономическим» [15]. Именно поэтому в советский период контролирующие органы были наделены широкими исполнительно-распорядительными функциями и могли давать обязательные к исполнению директивы практически по любому вопросу землепользования. Происшедшие в обществе перемены политического, экономического, правового характера не могли не повлиять на новейшее понимание целей, задач, принципов, содержания контрольной деятельности, в том числе в области рационального использования и охраны земель.

На основании указанных и иных актов Правительства РФ принимаются приказы, инструкции, правила и иные ведомственные акты, детализирующие порядок проведения государственного земельного контроля. Принятые по его результатам решения обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, министерствами и ведомствами, должностными лицами и гражданами которым они адресованы. Решения органов государственного земельного контроля и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд общей юрисдикции или арбитражный суд. На основании принятых в законном порядке и в соответствии с предоставленной компетенцией решениями банковские учреждения - как государственные, так и негосударственные - должны приостанавливать финансирование запрещенной или прекращенной деятельности на период до отмены этих решений органом государственного земельного контроля.

В последнее время в России принимаются меры по устранению административных барьеров, связанных с осуществлением контроля и стоящих на пути развития малого и среднего бизнеса. Принят Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (в ред. от 1 октября 2003 г.). Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» намечены приоритетные направления этой работы:

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства;

- развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

- организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

- завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Действующее в настоящее время законодательство Республики Казахстан запрещает произвольно вмешиваться в непосредственную хозяйственную деятельность землепользователей и принимать волевые решения по конкретным хозяйственным вопросам. Дискуссии о функциях, задачах и периодичности контроля и пределах государственного вмешательства в хозяйственную деятельность земледельцев не прекращаются и в Российской Федерации. Незаконное вмешательство должностных лиц государственных органов, осуществляющих надзорные и контрольные функции, в деятельность граждан и юридических лиц, является административным деликтом в Республике (ст. 151 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях). В России по инициативе Министерства экономического развития и торговли РФ также обсуждаются вопросы о введении юридической ответственности за подобное правонарушение.

При определении задач земельного контроля на современном этапе, а соответственно, и полномочий контролирующих лиц, необходимо исходить из смысла ч. 2 ст. 36 Конституции России и п. 3 ст. 6 Земельного кодекса Республики Казахстан, установивших, что осуществление собственниками земли и других природных ресурсов, субъектами земельных отношений принадлежащих им прав не должно наносить вреда окружающей среде. Поэтому контролирующие органы, по нашему мнению, не вправе давать властные указания по вопросам агротехники и другим вопросам культуры земледелия, если землепользователь не нарушает требования закона либо иных нормативных правовых актов.

По данным Федерального агентства лесного хозяйства и прокуратуры Московской области, самовольно захвачено 1400 га земель лесного фонда (здесь все леса относятся к первой группе). Захватываются лесные поляны, пашни, карьеры, запущенные усадьбы, спортивные площадки, дома отдыха, земли под линиями электропередачи и даже кладбища. Из земель историко-культурного назначения и лесного фонда нескольким авторитетным юридическим лицам незаконно предоставлено в аренду 46 га уникальных рощ, входящих в состав музея-усадьбы «Архангельское», лесорубочные билеты незаконно выданы Федеральным агентством по культуре и кинематографии. По итогам этих проверок принимаются меры, в том числе по возврату земель по принадлежности, сносу незаконно возведенных строений, возмещению в судебном порядке причиненного ущерба.

Усиливаются загрязнение и захламление земель биологическими отходами, которые в нарушение экологических и санитарно-эпидемиологических правил захораниваются не в скотомогильники, а прямо в землю или в ямы без перекрытий на поверхности земли вблизи зон отдыха и проезжих дорог. Государственная ветеринарная служба районов на протяжении длительного времени пока лишь констатирует эти факты, не используя свои контрольные и юрисдикционные полномочия и никого не привлекая к ответственности.

В соответствии с ч. 1 ст. 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Согласно ч. 2 указанной статьи, эти данные устанавливаются, в частности, протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными названным кодексом, объяснения ми лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, иными документами.

В материалах дела имеется полученное 23 июля 2002 г. инспектором КЗРиЗ объяснение ЗАО «Экорд», в котором названное лицо признает факт использования четырех объектов, находящихся на спорном земельном участке, для своей производственной деятельности, административных и складских целей, а также указывает на то, что правоустанавливающие документы на земельный участок под данными объектами находятся в стадии оформления.

Законность административного взыскания, налагаемого в ходе осуществления государственного земельного контроля, может подвергаться судебному рассмотрению, поскольку в формируемом правовом государстве оно должно следовать требованиям закона.

Арбитражный суд кассационной инстанции, проверив законность решения от 29 августа 2002 г., постановления от 24 октября 2002 г., в том числе и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, установил, что нормы материального и нормы процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемых судебных актов арбитражным судом первой и апелляционной инстанций применены правильно.

Порча земель произошла вследствие остановки очистных сооружений, что ООО «Фелма» не отрицалось. По договору аренды имущественного комплекса, заключенному с третьим лицом, оно обязалось обеспечивать обслуживание названных очистных сооружений. Однако это обязательство надлежащим образом не исполнено, что, как установлено при разбирательстве дела, обусловило порчу земель. Поэтому законные основания для привлечения ООО «Фелма» к административной ответственности согласно ст. 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях имелись. Выводы арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о законности и обоснованности решения административного органа и о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и содержащимся в деле доказательствам соответствуют.

Доказательств, опровергающих выводы суда, а также свидетельствующих о том, что административным органом и арбитражным судом дана неверная квалификация административному правонарушению, совершенному ООО «Фелма», в материалах дела не содержится и к кассационной жалобе не приложено. Решением от 29 августа 2002 г. оспариваемый акт оставлен без изменения, в то время как в силу ч. 3 ст. 211 Арбитражного процессуального кдекса Российской Федерации в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя.

Осуществление контроля должно проводиться полномочным органом, что нередко становится предметом судебного рассмотрения.

Действенность и результативность земельного контроля во многом определяется возможностями наложения и применения санкций самим контрольным органом. Именно поэтому земельное и иные отрасли права становятся такими социальными нормами, которые качественно отличаются от нравственных, религиозных и иных социальных норм, а государственный и другой узаконенный земельный контроль получает правовые, значимые в юридическом плане последствия.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом, 13 июня 2001 г. в порядке осуществления контроля над использованием и охраной земель осуществлена проверка соблюдения земельного законодательства, в результате которой установлено, что ООО «Волга-Ойл» самовольно захватило земельный участок общей площадью 0,18 га, занятый лесами 1-й группы, для строительства автозаправочной станции.

Постановлением комиссии по контролю над использованием и охраной земель Чебоксарского райкомзема от 30 июля 2001 г. ООО «Волга- Ойл» привлечено к ответственности за самовольный захват земель. Согласно ст. 9 Лесного кодекса РФ, к участкам лесного фонда и правам пользования ими применяются положения гражданского и земельного законодательства, если иное не предусмотрено федеральными законами. В соответствии со ст. 108 ЗК РСФСР, действовавшего в момент вынесения постановления, и п. 3 Положения о порядке осуществления государственного контроля, за использованием и охраной земель в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. № 1362, государственный земельный контроль осуществляет Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству (Росземкадастр) и его органы на местах. Согласно ст. 125 Земельного кодекса РСФСР, органы Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству налагали штрафы за самовольное занятие земельных участков. При таких обстоятельствах суд посчитал, что Комитет правомерно применил меры административной ответственности к ООО «Волга-Ойл», в связи с чем истцу в удовлетворении иска отказать.

Таким образом, современное состояние государственного земельного контроля нельзя признать удовлетворительным. Определив выше ведущее место государства в управлении земельными ресурсами и осуществлении земельного контроля, сформулировав основные направления модернизации земельного законодательства и формирования правового государства, мы - общество, граждане, юридическая наука - призваны обеспечить реализацию выработанных предложений и установленных законом правил в интересах соблюдения земельного правопорядка, защиты земельных прав граждан и исполнения земельных обязанностей всеми и повсеместно.

ЛИТЕРАТУРА

1. Горштев В. В. Контроль как правовая форма деятельности / В. В. Горштев, М. Б. Шахов. - М. - 1987. - С. 17-18.

2. Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура. - Саратов, 1989. - С. 93.

3. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. - М., 1968. - С. 234.

4. Алехин А.П. Административное право Российской Федерации / А.П. Алехин, Ю.М. Козлов, А.А. Кармолицкий. - Учебник: В 2 ч. - М., 1995. - С. 57-58.

5. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 2001. - С. 509 - 510.

6. Адиханов Ф.И. Государственный и общественный контроль над использованием и охраной земель. - Учебник. - М., 2004. - С. 132-141.

7. Голиченков А.К. Экологический контроль: теория и практика правового регулирования. - М., 1992.

8. Федеральный государственный экологический контроль: пособие для правоприменителей / Под ред. С.А. Боголюбова. - М., 2005.

9. Забелышенский А. А. Управление земельным фондом в СССР. Свердловск, 1974. С. 147; Общая теория советского земельного права / Под ред. Г.А. Аксененка, И.А. Иконицкой, Н.И. Краснова. М., 1983. С. 338; Ерофеев Б.В. Земельное право: Учебник. М., 1998. С. 278, 334.

10. Боголюбов С. А. Земельное право. Учебник. - М., 2006. - С. 242.

11. Положение об Агентстве Республики Казахстан по управлению земельными ресурсами утверждено постановлением Правительства Республики Казахстан от 14 января 2005 г. № 14.

12. Файоль А. Управление - это наука и искусство / А. Файоль, Г. Эмерсон, Ф. Тейлор, Г. Форд. - М., 1992. - С. 80-90.

13. Котлер Ф. Основы маркетинга. - Новосибирск, 1992. - С. 590 - 596.

14. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. - М., 1974.

15. Белобжецкий И.А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. - М.,1989. - С. 20-22.