О некоторых проблемах охраны и использования трансграничных водных объектов, расположенных на территории Республики Казахстан и сопредельных государств

В настоящее время проблема охраны и использования трансграничных водных объектов является одной из самых острых экологических проблем, как для Республики Казахстан, так и для сопредельных государств. К трансграничным водным проблемам относятся вопросы вододеления, загрязнения, засорения, истощения трансграничных рек, озер, морей и других водных ресурсов. Причем, следует подчеркнуть, что обозначенная проблема является не только экологической, проявляющейся в причинении ущерба природной среде, жизни и здоровью населения, но и политической.

Приведем пример. В 2008 году Министерство охраны окружающей среды Китая обратилось к России с просьбой объяснить причину загрязнения Амура. По словам китайских экспертов, по р. Амур на территорию КНР с территории РФ движется нефтяное пятно, которое во время его прохождения в воде превышало концентрацию нефти в несколько раз. Причем, китайская сторона сразу исключила возможность наличия у себя источника загрязнения реки Хэйлунцзян (так называют в Китае реку Амур). Российская сторона в лице специалистов Хабаровского управления МЧС утверждает, что концентрация нефти не превышала половины допустимой нормы, а причиной загрязнения стали гниющие водоросли и трава. В течение нескольких дней они брали пробы воды в районе Хабаровского края и Еврейской автономной области и собирали вредные вещества с помощью боновых заграждений. Как видим, подобный инцидент может явиться поводом для межгосударственного конфликта, обострения политических отношений между государствами, расположенными выше и ниже по течению.

Водная проблема имеет не только определяющее экономическое и экологическое, но и стратегическое значение как фактор безопасности и нашей страны – Республики Казахстан. В настоящее время именно вода может послужить «благоприятной почвой» для возникновения регионального конфликта, не только между КНР и РФ, но и между Китаем и Казахстаном.

Чрезвычайно сложным моментом в Казахстанско-Китайских отношениях в области совместного использования водных ресурсов является вопрос увеличения водозабора с рек Иртыш и Или на территории Китая.

Исток Иртыша находится на южных склонах Алтая. Это единственная река Синьцзян-Уйгурского автономного района (СУАР), имеющая сток в океан. Длина Черного Иртыша до границы с Казахстаном – 672 км, на территории Казахстана он впадает в озеро Зайсан площадью 1800 км³. Из озера Зайсан вытекает собственно Иртыш, в который далее впадают притоки Ишим и Тобол. На Иртыше действует плотина Бухтарминской ГЭС. Суммарная нагрузка на водную экосистему района уже на 21% превышает располагаемые водные ресурсы. К тому же, вода Иртыша сильно загрязнена. В Казахстане на реке Иртыш построены и paботают Бухтарминская, Усть-Каменогорская и Шульбинская ГЭС. Водохранилище Бухтарминской ГЭС емкостью 490 км³ осуществляет многолетнее регулирование стока реки, а Шульбинской ГЭС – сезонное. Что касается России, то водный режим реки в пределах Омской области в настоящее время целиком зависит от pегулирования его каскадом ГЭС в Казахстане [1].

Строительство серии водоотводных каналов и водохранилищ на притоках Иртыша, осуществляемое с китайской стороны, по расчетам специалистов-гидрологов, приведет к тому, что общий забор воды из реки может возрасти до 35–37% от годового стока этой водной артерии. C введением объекта (канала «Черный Иртыш – Карамай») в эксплуатацию китайская сторона начала осуществлять ежегодный забор воды из Иртыша в объеме более 450 млн м³. В перспективе предусмотрено увеличение водозабора до 1,5 млрд м³. В данный момент китайская сторона для обеспечения добычи на разрабатываемом ею нефтяном месторождении в районе города Карамай осуществляет забор 800 млн м³ воды в год из бассейна Иртыша. Если увеличится забор воды хотя бы на полтора кубометра, возникнет угроза для дальнейшего существования озера Зайсан в Восточно-Казахстанской области, нарушится экологическое равновесие. Учитывая, что общий объем водных ресурсов Иртыша достигает примерно 9 млрд. м³, то, по мнению казахстанских экспертов, планируемый забор воды из реки будет иметь катастрофические последствия, как для экономики, так и для экологии не только Казахстана, но и России. Как известно, Иртыш является крупнейшим притоком российской реки Обь [2].

Проблема усугубляется усилением вредного антропогенного воздействия в РК на состояние реки Иртыш, в которую попадают такие вредные вещества, как бериллий, свинец, селен, ртуть, мышьяк, кобальт, кадмий, теллур, хром, цианиды, роданиды, органические соединения. Содержание тяжелых металлов и других загрязняющих веществ в реках Уба, Ульба, Иртыш в районе промышленных зон предприятий горнодобывающей промышленности и цветной металлургии может увеличиваться в 10-20 раз, а их концентрации – превышать допустимые нормы (ПДН) в десятки раз… Воды рек бассейна Иртыша являются самыми загрязненными в республике и признаны опасными для здоровья населения [3, с. 3]. Катастрофическое состояние трансграничных рек, а также трансграничных озер, водохранилищ послужили толчком для принятия законодательных и организационно-правовых мер в Республике Казахстан. 17 января 2002 года была утверждена Концепция развития водного сектора экономики и водохозяйственной политики до 2010 года, 23 января 2002 года утверждена Государственная отраслевая программа «Питьевые воды» на 2002-2010 гг. Принят Закон РК от 8 апреля 2003 года №404-II «О сельском потребительском кооперативе водопользователей», который регулирует отношения по поставке и потреблению воды. В 2007 году был принят Экологический кодекс Республики Казахстан, который закрепил экологические требования при использовании водных ресурсов.

Вопросы охраны трансграничных водных объектов нашли закрепление в головном водоресурсном акте Республики Казахстан – Водном кодексе, отразившем основные направления, принципы, механизм международного сотрудничества нашего государства в области использования и охраны трансграничных вод.

Анализ ВК РК в отношении института трансграничных водных ресурсов хотелось бы начать с закрепления в нем понятия «трансграничные воды». Согласно статье 15 ВК РК, таковыми являются поверхностные и подземные водные объекты, которые обозначают и (или) пересекают Государственную границу Республики Казахстан. Такое нормативно определенное понятие «трансграничные воды», на наш взгляд, отражает только их географические характеристики, не учитывая их экологических свойств, как компонентов окружающей природной среды. Вместе с тем, следует особо обратить внимание, что трансграничные водные объекты – это такие компоненты окружающей природной среды, которые характеризуются биогеофизическим единством, что отражается на их эколого-правовом режиме охраны и использования. Подтверждает аксиоматичность данного определения и рассматриваемый пример реки Иртыш, расположенной одновременно на территории трех государств, что придает ей характер целой речной экосистемы, в которой обитают рыбы и другие пресноводные организмы и находится водная растительность. И именно с этой позиции представляется совершенно неважным наличие государственных границ, которые не должны влиять на установление единого эколого-правового режима их использования и охраны.

Однако на практике происходит совершенно иначе: эти государственные границы, к сожалению, разделяя речной комплекс, придают различный характер использованию и охране трансграничных природных объектов (включая мигрирующие виды рыб, иные пресноводные организмы), что приводит к тем межгосударственным экологическим конфликтам, о которых мы ранее упоминали.

В связи с этим представляется совершенно обоснованным заключение о необходимости пересмотра казахстанскому водному законодателю понятия «трансграничные воды», учитывая как их географическое положение, так и биоэкологические свойства. Предлагаем изложить его в следующей редакции: трансграничные воды - это такие компоненты окружающей природной среды, которые характеризуются биогеофизическим единством и располагаются одновременно на территории двух или более государств.

Причем, при установлении правового режима трансграничных водных ресурсов казахстанский национальный законодатель, как и сопредельные с нашим государством органы законодательной власти, должны опираться на такую авторитетную научную концепцию, касающуюся использования водотоков, как доктрина равноправного пользования водными ресурсами. «Эта доктрина, вне всякого сомнения, базируется на принципе сотрудничества между государствами. Детально этот принцип изложен в Конвенции ООН о праве несудоходного использования международных водотоков 1997 г. Эта доктрина связана с концепцией, согласно которой международные водотоки должны рассматриваться как разделяемый ресурс»… [4, с. 565-566].

Не менее важной является и доктрина общего управления водными ресурсами и водотоками. Эта доктрина является разновидностью доктрины равноправного использования. Она основана на предпосылке, что бассейны водотоков должны быть управляемы интегрированным способом и для этого создан международный механизм для обеспечения мероприятий по общему управлению и обеспечению устойчивого развития и равного использования ресурсов. Такой институциональный механизм может иметь различные формы [4, с. 566].

В мировой практике эти концептуальные доктрины находят воплощение в создании и функционировании специальных международных совместных механизмов - речных комиссий, комитетов, функциональными обязанностями которых является сотрудничество, обмен информацией, проведение консультаций, переговоров о возможных планируемых воздействиях на водный ресурс и т.д. Примером таковых институциональных механизмов являются совместные Комиссии по Рейну, Дунаю, Нигер, Международная совместная комиссия США и Канады по пограничным водам, Шведско-Финская комиссия по речным границам. Более того, эти доктрины являются основополагающими для современных конвенций и соглашений, принимаемых государствами с целью использования трансграничных водных ресурсов. Так, например, Стороны Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (Хельсинки, 17 марта 1992 г.) договорились разрабатывать и осуществлять совместные программы мониторинга состояния трансграничных вод, включая паводки и ледяные заторы. П.2 статьи 11 Конвенции посвящен согласованию параметров загрязнения и перечню загрязнителей, за сбросами и концентрацией которых в трансграничных водах ведется регулярное наблюдение и контроль.

Другая Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо, 25 февраля 1991 г.) в отношении планируемого вида деятельности, который может оказывать значительное вредное трансграничное воздействие, предполагает уведомлять любую Сторону… о планируемой деятельности. Это уведомление, в частности, содержи: информацию о планируемой деятельности, включая любую имеющуюся информацию о ее возможном трансграничном воздействии; информацию о характере возможного решения и т.д.

В контексте анализа вышеуказанных Конвенций подчеркнем, что Республика Казахстан, ратифицировав данные международные договоры, включила в ВК РК норму о выполнении обязательств Республики Казахстан по ратифицированным международным договорам (пп.2 ст.141 ВК РК). Более того, в ВК РК нашли отражение и нормативные положения, касающиеся механизма межгосударственного сотрудничества в области использования и охраны трансграничных вод (ст. 143), экономической основы международного сотрудничества в области использования и охраны трансграничных вод (ст. 144), урегулирования споров по вопросам использования и охраны трансграничных вод (ст. 145).

Обратим внимание также и на понятие «трансграничное воздействие», определяемое в статье 1 ВК РК, как вредные последствия, возникающие в результате количественного или качественного изменения трансграничных вод, вызываемого деятельностью человека, физический источник которых расположен полностью или частично на территории сопредельного государства или соседних государств. Как видим, казахстанский законодатель связывает трансграничное воздействие с уже наступившими вредными последствиями. Однако, обратившись к принципам экологического законодательства Республики Казахстан, нашедших закрепление в статье 5 Экологического кодекса РК, следует обратить внимание на такой важнейший принцип, как обязательность превентивных мер по предотвращению загрязнения окружающей среды и нанесения ей ущерба в любых иных формах. Этот принцип направлен на предупреждение и предотвращение загрязнения окружающей среды, включая и трансграничное загрязнение водных объектов. По единодушному мнению ученых-юристов, экологов, вред, причиненный окружающей среде, всегда легче предупредить, чем впоследствии возместить те вредные последствия, которые наступят в результате нарушения природоресурсного и природоохранного законодательства. Следует заметить, что, согласно статье 142 Водного Кодекса, Республика Казахстан в своей политике в области использования и охраны трансграничных вод руководствуется принципом обеспечения мер предосторожности по предупреждению возможных трансграничных воздействий на состояние трансграничных вод, что еще раз подтверждает необходимость уточнения понятия трансграничного воздействия, связав его с любым воздействием, вызываемым планируемой деятельностью, физический источник которого расположен полностью или частично в пределах района, подпадающего под юрисдикцию другого государства.

В случае же причинения трансграничного вреда, в ВК РК предусмотрен принцип международной ответственности и компенсации ущерба, вызванного трансграничными воздействиями. Большим упущением законодателя является то, что данный принцип не нашел должного закрепления ни на внутринациональном, ни на международном уровнях. В 2002 году Комиссией международного права ООН был одобрен Проект преамбулы и статей о предотвращении трансграничного вреда от опасных видов деятельности, который пока не имеет юридической силы. Таким образом, ответственность за экологические правонарушения, в том числе и за нанесение трансграничного вреда в международном праве не кодифицирована. Вместо этого она основывается на обычаях, выраженных в международных правовых актах по конкретным проблемам охраны окружающей природной среды.

Вообще надо отметить, что спецификой международного права является, на наш взгляд, тот факт, что, несмотря на существование различных форм и видов международной ответственности, отсутствует конкретный механизм ее определения и привлечения к ней. Нет четкого регулирования вопросов объема и характера трансграничного ущерба, определения способа его компенсации и методики исчисления. Все существенные положения сегодня требуют доработки и законодательного урегулирования на международном уровне, исходя из принципов единого жизненного пространства, более тесного взаимодействия государств в экономической сфере и осознания необходимости предотвращения глобального экологического кризиса, экологических бедствий и катастроф, деградации окружающей среды.

Но, несмотря на отдельные проблемы, представляется совершенно обоснованным заключение о том, что водное законодательство нашего государства, во главе с ВК РК, воплотило в себя как современные доктринальные положения, касающиеся равноправного использования водотоков и общего управления водными ресурсами, так и имплементировало нормы международных соглашений, направленных на охрану и рациональное использование трансграничных водных объектов в национальное водное законодательство. Бесспорно, это является прогрессивным и положительным как для нашего государства, так и для всего центральноазиатского сообщества.

Однако почему же, как для Республики Казахстан, так и для сопредельных государств, проблема рационального использования и охраны трансграничных водных ресурсов остается крайне напряженной? Ответ на этот вопрос может быть неоднозначным и многогранным, как с позиции политики, так и с позиции экологии, экономики. Мы же попытаемся ответить на этот вопрос с юридико-правовой точки зрения, проведя хотя бы поверхностный анализ законодательства сопредельных с Республикой Казахстан государств – РФ и КНР.

1 января 2007 года в Российской Федерации вступил в силу новый Водный Кодекс, комплексно, с учетом рыночных отношений, регулирующий водные отношения в пределах границ РФ. Особо следует подчеркнуть, что интересуемые нами вопросы международного водного сотрудничества государств вообще не находят места ни в одной статье действующего ВК РФ. Исходя из того, что водные объекты законодатель в ст.5 ВК РФ подразделяет на поверхностные и подземные, а к поверхностным, в свою очередь, относит моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие); водотоки (реки, ручьи, каналы); водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища); болота; природные выходы подземных вод (родники, гейзеры); ледники, снежники, российский законодатель не выделяет в качестве особой категории трансграничные водные объекты. Не обнаружили мы и ни одного принципа водного законодательства в статье 2 ВК РФ, касающегося влияния норм международных договоров, ратифицированных РФ, на внутринациональное законодательство. Для сравнения приведем статьи ВК РК, в котором в качестве самостоятельных видов водных объектов, наряду с поверхностными, подземными, морскими водами, выделяются трансграничные воды (ст. 11, 15 ВК РК). Более того, в статье 2 ВК РК «Водное законодательство», определяющей «архитектуру» законодательной базы водных отношений, включена норма о приоритете норм международных договоров, ратифицированных РК, в случае противоречия их положениям национального законодательства.

Что касается Водного кодекса КНР, принятого в июле 1988 г., то государство оставляет за собою и своими территориальными органами управления право решать вопросы использования и охраны водных ресурсов в пользу китайской стороны. Более того, на практике, как отмечают казахстанские эксперты, китайская сторона игнорирует предложения Казахстана о трехстороннем сотрудничестве между государствами, открыто выражая отсутствие политической воли в решении трансграничных водных проблем. Другими словами, КНР не желает воспринимать необходимость регулирования водопользования в пределах всей речной системы, т.е. – по бассейновому принципу, выходящему за пределы одного государства.

В достоверности данного вывода можно убедиться, исходя из того, что КНР не ратифицировало и упомянутую нами Конвенцию ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, которая охватывает все аспекты, связанные с использованием и охраной вод, включая обмен информацией, совместные научные исследования, координацию нормативно-правовых документов, внедрение совместных систем мониторинга, координацию водохозяйственных и водоохранных мероприятий, экологическое образование.

Резюмируя изложенное, попытаемся выделить ряд моментов, конкретизирующих наше представление о решении проблем, связанных с охраной и использованием трансграничных водных объектов, расположенных на территории РК и других сопредельных государств:

Во-первых, существует острая необходимость в вовлечении государств в механизм международно-правовой охраны водных объектов, расположенных на территории нескольких государств. Это касается не только Китая, но других государств, которые игнорируют в своей внешней экологической политике принцип бассейнового управления водными объектами. Для этого требуется развивать новые формы сотрудничества, основанные на партнерском взаимодействии, формировать новую культуру в трансграничных отношениях, сопровождаемую открытием процессов сотрудничества всем заинтересованным субъектам международных отношений: местным органам государственной власти, банкам, неправительственным учреждениям, общественности.

Во-вторых, для решения конкретной проблемы трансграничных рек, расположенных на территории КНР, РК и РФ, требуется трехсторонний или многосторонний формат переговоров, которые, к сожалению, для КНР неприемлемы. В данном случае наиболее эффективным действующим институциональным механизмом является ШОС. Именно в Декларации о создании «Шанхайской организации сотрудничества» от 15 июня 2001 года Главы государств Республики Казахстан, Китайской Народной Республики, Кыргызской Республики, Российской Федерации, Республики Таджикистан и Республики Узбекистан поставили одной из целей поощрение эффективного сотрудничества между ними в политической, торгово-экономической, научно-технической, культурной, образовательной, энергетической, транспортной, экологической и других областях.

В-третьих, в водном законодательстве государств следует закреплять нормы, касающиеся международного сотрудничества государств в области охраны и использования трансграничных водных ресурсов, что будет способствовать созданию обязательственных механизмов на внутринациональном уровне в сфере охраны и рационального использования трансграничных водных объектов, расположенных на территории двух или более государств.

ЛИТЕРАТУРА

1. Тиморшина А.М. Международное сотрудничество КНР и Республики Казахстан (1992–2002 гг.). – www. humanities.edu.ru –23 октября 2003 г.

2. Жоламанова Г. Роль ШОС в регулировании проблемы трансграничных рек между Казахстаном и Китаем // http://www.kisi.kz/

3. Егорина А. Озера, реки… и цветные металлы // Экологический курьер. – 15 сентября – 1 октября 2006. – С. 3.

4. Международное публичное право: учеб. / Л.П. Ануфриева, К.А. Бекяшев, Е.Г. Моисеев, В.В. Устинов [и др.]; отв. ред. К.А. Бекяшев. – 5-изд., перераб. и доп. – М.: «Проспект», 2009. – 1008 с.