История создания и международно-правовой статус ОБСЕ

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) - это общеевропейская региональная организация, в состав которой входят 56 государств-участников, расположенных на географическом пространстве от Ванкувера (Канада) до Владивостока (Россия). Таким образом, ОБСЕ - самая обширная из всех существующих региональных организаций по поддержанию безопасности, самая молодая и обладающая наиболее мощным потенциалом в сфере поддержания стабильности. ОБСЕ - новое образование, официально оформленное лишь в 1995 году, но начавшее свое формирование в 1975 году после подписания Хельсинских соглашений.

Значение ОБСЕ обусловлено не столько уникальностью ее организационной структуры, сколько тем фактом, что она остается единственной в своем роде попыткой создания общеевропейской системы кооперативной безопасности, объединяющей под своей крышей Россию, страны СНГ, Центральной и Восточной Европы, государства Западной Европы, как входящие, так и не входящие в ЕС, НАТО и другие региональные организации, и, наконец, США и Канаду. С деятельностью ОБСЕ в разные периоды ее существования были связаны самые разнообразные надежды и ожидания, а ее оценки со стороны политических деятелей и аналитиков колебались от чрезмерно оптимистичных до откровенно пренебрежительных.

Впервые проект «Общеевропейского договора о коллективной безопасности» выдвинуло Советское правительство на Берлинском совещании 10 февраля 1954 года.

Главную цель проекта составляло обеспечение мирного сосуществования европейских государств путем создания объединяющей их всех системы коллективной безопасности. Участниками «Общеевропейского договора о коллективной безопасности», говорится в статье 1, «... могут быть все европейские государства, независимо от их общественного строя, признающие цели и принимающие на себя обязательства, предусматриваемые Договором» [1, с. 92].

Таким образом, проектом предлагалось, чтобы участником договора могло быть всякое государство, которое: является европейским; признает цели договора; принимает на себя предусмотренные им обязательства.

Важной вехой в борьбе за обеспечение европейской безопасности явилось совещание в Бухаресте в июле 1966 года Политического консультационного комитета государств-участников Варшавского Договора, где была принята Декларация об укреплении мира и безопасности в Европе. В этой Декларации социалистические страны выступили с развернутой долгосрочной программой создания системы европейской безопасности государств, независимо от их социального строя. «Совместными усилиями европейских государств, всех общественных сил, выступающих за мир, - независимо от их идеологических воззрений, религиозных и иных убеждений, - проблема европейской безопасности может быть решена», - подчеркивалось в Декларации [2, с. 10].

Необходимость созыва Общеевропейского совещания диктовалась целым рядом объективных факторов. При этом задача обеспечения прочного и длительного мира на континенте выступала на первый план. Войны в Европе, как известно, превратились во всенародное бедствие. Только за последние три столетия оружие пускалось здесь в ход более 170 раз [3, с. 8].

Таким образом, настал тот самый поворотный момент, когда человечеству необходимо было принять ответственное решение, направленное на ослабление напряженной обстановки в Европе. И в марте 1969 года представители стран, подписавших Бухарестскую декларацию, собрались в Будапеште. Они обратились ко всем европейским странам с предложением приступить к практической подготовке созыва Общеевропейского совещания.

В конце 1970 года контакты между европейскими странами выявили достаточно широкую почву для взаимопонимания по основным вопросам, связанным с подготовкой Совещания. У руководителей многих европейских государств сложилось мнение: в интересах дальнейшего продвижения дела Совещания и окончательного согласования всех вопросов пора перейти к новому этапу - к коллективным, многосторонним консультациям [4, с. 33].

Совещание по безопасности и сотрудничеству будет проходить в три этапа: первый этап проводится на уровне министров иностранных дел; второй этап будет включать работу специальных комиссий и подкомиссий. Государства-участники будут представлены в этих органах делегатами и экспертами; третий этап - на нем будут утверждены заключительные документы Совещания. Уровень представительства на третьем этапе будет определен государствами-участниками в ходе работ Совещания до завершения второго этапа [7, с. 17].

Повестка дня Совещания заключалась в следующих вопросах: 1) вопросы, относящиеся безопасности в Европе; 2) сотрудничество в области экономики, науки и техники и окружающей среды; 3) сотрудничество в гуманитарных и других областях; 4) дальнейшие шаги после Совещания. Было решено, что первые три пункта повестки дня будут рассмотрены в соответствующих комиссиях, которым в их работе будут помогать подкомиссии или другие рабочие органы. Для всех трех комиссий были разработаны и приняты развернутые задания, которые определили рамки деятельности комиссий и их вспомогательных органов.

После окончания многосторонних консультаций в Хельсинки с 3 по 7 июля 1973 года в столице Финляндии прошел первый этап Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, на котором министры иностранных дел 35 государств-участников изложили принципиальные взгляды своих правительств относительно путей укрепления мира и безопасности в Европе, внеся в ряде случаев конкретные предложения.

Необходимо отметить, что странам социалистического лагеря предлагалось создать постоянно действующие органы и институты Общеевропейского совещания. Однако, по мнению стран Западной Европы и Северной Америки, институционализация Совещания была неприемлема, так как вызвала бы эрозию НАТО и Западноевропейской интеграции [6, с. 52].

С 29 августа 1973 года по 21 июля 1975 года в Женеве проходил второй этап Совещания. Главной задачей этого этапа была выработка проектов документов по всем пунктам повестки дня с тем, чтобы представить их на одобрение третьего, заключительного этапа Совещания на высшем уровне. Женевские переговоры были заполнены повседневной, зачастую черновой работой, в ходе которой на основе Хельсинских рекомендаций велись поиски общеприемлемых положений и формулировок.

Были образованы три комиссии: комиссия 1 (безопасность), комиссия 2 (экономические вопросы), комиссия 3 (гуманитарные проблемы)...

Совещание явилось событием огромного международного значения. Оно подвело коллективно необходимый политический итог второй мировой войны. Подтверждением неоспоримости существующего территориально-политического положения завершается важный период в истории Европы.

Итоги Общеевропейского совещания с точки зрения исторических масштабов эпохи представляют собой важную веху на пути фундаментального преобразования международных отношений на основе принципов мирного сосуществования.

Таким образом, Совещание стало крупным историческим этапом на пути решения долгосрочной задачи решения проблемы европейской безопасности - создания такой системы безопасности, которая заменила бы раскол континента на противостоящие военно-политические группировки.

Заключительный акт создал основы общеевропейской системы безопасности и сотрудничества. И хотя эта система была задумана участниками Совещания как единое целое, в ней условно можно выделить четыре элемента.

1) Совокупность принципов поведения государств по отношению к своим гражданам, а также в отношениях между собой. Заключительный акт провозглашает десять таких принципов: суверенное равенство, уважение прав, присущих суверенитету; неприменение силы или угрозы силой; нерушимость границ; территориальная целостность государств; мирное урегулирование споров; невмешательство во внутренние дела; уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений; равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой; сотрудничество между государствами; добросовестное выполнение обязательств по международному праву.

Принципы, закрепленные в Заключительном акте, можно охарактеризовать как общепризнанные принципы современного международного права. Они будут применяться в отношениях между государствами независимо от их политических, экономических и социальных систем, соблюдение этих принципов, как отмечается в Декларации, будет способствовать развитию нормальных и дружественных отношений и прогрессу сотрудничества между ними во всех областях. Тем самым была заложена принципиальная основа для сотрудничества во всех областях отношений между государствами, создан важнейший фундамент европейской безопасности.

2) Комплекс согласованных практических мер по обеспечению европейской безопасности. Эти меры с точки зрения охвата ими государств можно подразделить на две группы: а) осуществление силами самих государств-участников и б) требующие более широкого охвата стран, в том числе и не являющихся участниками Акта. Участники Акта исходят из концепции неделимости мира, из взаимосвязанности безопасности в Европе и других регионах, а также в мире в целом.

Полезную роль в создании более спокойной обстановки в Европе играет осуществление таких договоренностей, как меры доверия, это: предварительное уведомление о военных учениях, крупных передвижениях войск, обмен наблюдателями на маневрах, а также выработка общеприемлемого метода мирного урегулирования споров и применение эффективных мер в области разоружения.

О разоружении в Акте говорится лишь в общей форме: здесь нет перечисления тех конкретных мер, которые должны быть осуществлены на европейском континенте. Содержится лишь указание на то, что предпринимаемые в этой области шаги должны быть направлены на достижение конечной цели - всеобщего и полного разоружения [7].

3) Программа разностороннего сотрудничества в экономической, научно-технической, гуманитарной и других областях. Осуществление данной программы, бесспорно, должно способствовать укреплению европейской и всемирной безопасности.

Особое место в Заключительном акте СБСЕ отводится вопросам экономического сотрудничества, где говорится, что быстрое и справедливое разрешение международных коммерческих споров способствовало бы расширению и облегчению торгового и экономического сотрудничества и что наиболее подходящим для этого инструментом является арбитраж. Значение этих положений отмечалось и в последующих актах ОБСЕ.

4) Организационные мероприятия, осуществляемые государствами - участниками после Совещания. Они должны проводиться с целью претворения в жизнь положений Заключительного акта.

В одном из разделов этого документа под названием «Дальнейшие шаги после Совещания» государства-участники заявили о своей решимости продолжать многосторонний процесс по коллективной безопасности и сотрудничеству в Европе, начатый Совещанием, и претворять в жизнь положения Заключительного акта. Предусматривались четыре формы выполнения государствами этих положений: в одностороннем порядке, в двустороннем порядке, в многостороннем порядке и в рамках существующих международных организаций.

До 1990 года Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе функционировало главным образом в виде серии встреч и конференций, где вырабатывались, развивались и расширялись нормы и обязательства государств-участников, а также периодически проводилось рассмотрение их выполнения.

В крайне неблагоприятных условиях, когда идеологическая дуэль двух сверхдержав — СССР и США - ставила под сомнение целесообразность существования самой системы СБСЕ, состоялись Белградская встреча 1977 года и Мадридская встреча представителей государств-участников СБСЕ 1980 — 1983 гг. Хотя эти встречи не стали яркими вехами в истории Хельсинского процесса, они продемонстрировали готовность целого ряда государств-участников сохранить и развить новые тенденции в сфере европейской безопасности, берущие начало в Заключительном акте 1975 года.

Позитивные тенденции в развитии Хельсинского процесса ярко проявились в ходе встречи представителей государств-участников СБСЕ в Вене (1986 – 1989 гг.), которая проходила уже в новой международной обстановке, резко отличавшейся от атмосферы Мадрида и Белграда. Это привело к резкому прогрессу ряда инициатив СБСЕ, в том числе и так называемого документа по мерам укрепления доверия и безопасности (МДБ), ставшего первым крупномасштабным достижением политики контроля над вооружениями в Европе.

Государства-участники вновь подтвердили свою приверженность всем десяти принципам, изложенным в Заключительном акте, которыми страны-члены руководствуются во взаимных отношениях, а также свою решимость уважать их и применять на практике. Государства-участники подтвердили, что все эти принципы имеют первостепенную важность и, следовательно, они будут одинаково и неукоснительно применяться при интерпретации каждого из них с учетом других.

С прекращением холодной войны наступил поворотный момент в деятельности Совещания, когда на Парижской встрече на высшем уровне в ноябре 1990 года СБСЕ был задан новый курс. В это время начал набирать силу процесс институционализации СБСЕ, трансформации ее из регулярно заседающего нормотворческого собрания в организацию, претендующую на ряд оперативных функций (вплоть до проведения миротворческих операций). Тогда же на волне общего энтузиазма возникает и становится популярной идея о превращении СБСЕ в своего рода «европейскую ООН», о формировании действенной системы неконфронтационной безопасности для всей Европы без разделительных линий.

В разделе Парижской хартии под названием «Новые структуры и институты процесса СБСЕ» государства-участники заявили, что «совместные усилия по обеспечению уважения прав человека, демократии, укреплению мира и содействию единству в Европе требуют нового качества политического диалога и сотрудничества и, таким образом, развития структур СБСЕ» [6, с. 61].

Организационные и процедурные условия создания этих структур содержались в «Дополнительном документе», который был принят вместе с Парижской хартией. Для успешного выполнения своей роли в достижении целей СБСЕ эти институты должны были отвечать самым высоким требованиям, а именно: основываться на демократических принципах, быть доступными для всех государств-участников; иметь демократические структуру и методы работы; учитывать неравномерность развития общественных процессов на всем пространстве СБСЕ. Фундамент для создания системы таких институтов и был заложен в Париже.

Были созданы следующие постоянно действующие органы: Совет министров иностранных дел (СМИД) - центральный форум для политических консультаций в рамках процесса СБСЕ, собирающийся с периодичностью не реже одного раза в год; Комитет старших должностных лиц (КСДЛ), в функции которого входила подготовка заседаний Совета, выполнение его решений, а также обзор текущих вопросов; Секретариат (в Праге) для административного обслуживания дополнительных консультаций представителей государств-участников; Центр по предотвращению конфликтов (в Вене) для оказания Совету содействия в деле уменьшения опасности возникновения конфликтов; Бюро по свободным выборам (в Варшаве) для содействия контактам и обмену информацией о выборах в государствах-участниках; а также Парламентская ассамблея СБСЕ. Были развернуты миссии. Работа Совещания приобрела более систематизированный характер.

В контексте Парижской встречи на высшем уровне, в ноябре 1990 года, было выработано важное соглашение по контролю над вооружениями - Договор об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ). К настоящему моменту в актив военно-политического измерения СБСЕ/ОБСЕ вошло и несколько других важных договоров, касающихся военной безопасности, в том числе Договор по открытому небу 1992 года и Венские документы 1990, 1992, 1994 и 1999 годов.

На Пражской встрече СБСЕ в январе 1992 года в «состав» Европы были приняты сразу десять республик бывшего СССР, включая азиатские. Участниками Хельсинского процесса стали 52 государства.

Встреча глав государств и правительств СБСЕ в Хельсинки 9-10 июля 1992 года («Хельсинки -2») во многом стала определяющей для дальнейшего развития концепции новой архитектуры европейской безопасности. Новые вызовы, среди которых первое место занимали региональные конфликты, заставили пересмотреть новые подходы к обеспечению безопасности на континенте.

Решения Хельсинки - 2 были, в основном, направлены на превращение СБСЕ из представительного форума для дискуссий по проблемам европейской безопасности в мощную организацию с целым рядом оперативных функций. В согласованном на высшем уровне документе «Вызов времени перемен», был разработан механизм обеспечения европейской безопасности, и в частности отмечалось, что операции СБСЕ в этом плане требуют согласования непосредственно заинтересованных сторон, и не будут предусматривать принудительных действий. Согласовывались меры по организации переговоров об ограничении вооружений, укрепления мер доверия, а также создавалась Примирительно-арбитражная палата. Важным решением саммита, обогатившего потенциал СБСЕ, стало создание поста Верховного комиссара по делам национальных меньшинств.

Данный прогресс был дополнен решениями встречи Совета СБСЕ в Стокгольме, основанными на рекомендациях, которые были сделаны на встрече СБСЕ по мирному урегулированию споров (Женева, 12-23 октября 1992 года). Наиболее важным решением явилось принятие Конвенции по примирению и арбитражу в рамках СБСЕ.

Стокгольмская конвенция по примирению и арбитражу была подписана 29 государствами-участниками СБСЕ 14 декабря 1992 года. Она предусматривает, что предварительно назначенные миротворцы-посредники и арбитры могут быть призваны для выполнения своих обязанностей. Хотя новый орган получил название «Суд», фактически он не является постоянным судом. Комиссии по примирению и арбитражные комиссии будут создаваться по принципу «ad hoc» (то есть по мере необходимости). Предложение по примирению не будет иметь обязательной силы для участников спора за исключением тех случаев, когда они сами возьмут на себя специальное обязательство по его соблюдению. Однако вердикты арбитражной комиссии будут иметь обязательную силу. При всем том арбитражная комиссия может начать свою работу только в том случае, если участники спора согласны на это - идет ли речь об общих целях или об особом случае.

На Будапештской встрече на высшем уровне в 1994 году, участники которой констатировали, что СБСЕ уже не является просто Совещанием, они приняли решение переименовать его в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе. Это решение было не только отражением того пути институционального развития, который был пройден Организацией с момента окончания холодной войны, но и придало ее работе новый политический импульс. Важным достижением Будапештского саммита было утверждение Кодекса поведения, касающегося военно-политических аспектов безопасности, в котором излагались принципы, определяющие роль вооруженных сил в демократическом обществе.

С 1 января 1995 года СБСЕ было переименовано в ОБСЕ и продолжало свою работу уже в новом качестве.

В декабре 1996 года, на Лиссабонской встрече на высшем уровне, была осуществлена дальнейшая проработка вопроса о ключевой роли ОБСЕ в деле укрепления безопасности и стабильности во всех их измерениях. Лиссабонская декларация 1996 года о модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI века подтвердила центральную роль ОБСЕ в обеспечении мира и безопасности. В Документе указывалось, что целью работы над моделью безопасности является внесение вклада в создание пространства общей и неделимой безопасности и оказания позитивного воздействия на безопасность всех государств-участников путем усиления ОБСЕ, и тем самым, утверждения ее ключевой роли как единственной организации в обеспечении европейской безопасности и стабильности. Лиссабонская встреча также подтвердила необходимость обновления концептуальной базы общеевропейского процесса и придания ей правового характера.

Эта встреча также стимулировала разработку в ОБСЕ Хартии европейской безопасности, которая позднее была принята на Стамбульской встрече на высшем уровне в ноябре 1999 года. Тем самым был внесен полезный вклад в укрепление оперативного потенциала Организации и развитие сотрудничества с ее партнерами.

В документе была зафиксирована готовность государств-участников ОБСЕ строить свои отношения в духе партнерства и взаимной помощи. Причем такая помощь будет предлагаться с учетом согласия на это соответствующего государства или в ответ на его просьбу.

Частью Хартии стала Платформа безопасности, основанной на сотрудничестве, расширяющая рамки взаимодействия между ОБСЕ и другими международными организациями в целях наиболее эффективного использования ресурсов международного сообщества. Кроме того, в Стамбуле 30 государств-участников ОБСЕ подписали пересмотренный Договор об ОВСЕ.

В целом после Стамбульского саммита, по мнению ряда авторов, можно констатировать, что ОБСЕ образца 2000 года - это полноценная международная организация с возросшим оперативным потенциалом по предотвращению конфликтов, управлению кризисами и постконфликтному восстановлению.

С начала 2000-х годов началась активная работа по устранению дисбалансов в работе Организации, адаптации ее повестки дня к новым вызовам и угрозам безопасности, в том числе международному терроризму. Продолжена работа по реформированию институтов для придания их работе большей скоординированности. Организация взяла на себя роль важного инструмента мирного урегулирования споров на пространстве ОБСЕ и одного из главных инструментов в области раннего предупреждения, предотвращения конфликтов и постконфликтного восстановления.

В настоящее время ОБСЕ занимает особое положение по сравнению с другими структурами в Европе. Организация занимается широким кругом вопросов, связанных с упрочнением безопасности, включая контроль над вооружениями, превентивную дипломатию, меры укрепления доверия и безопасности, постконфликтное урегулирование, экономическую и экологическую безопасность, права человека, наблюдение за выборами.

Итак, подводя итоги всему вышесказанному, нужно еще раз подчеркнуть ту огромную роль, которую сыграла ОБСЕ во времена холодной войны и продолжает играть сейчас. Необходимо особо выделить ее вклад в формирование современного международного права. Можно с уверенностью утверждать, что Хельсинский Заключительный акт явился достойным продолжением Устава Организации Объединенных Наций и является беспрецедентным документом в истории человечества. Во многом благодаря ему мировому сообществу удалось избежать третьей мировой войны.

ЛИТЕРАТУРА

1. Уранов Г.В., Рахманинов Ю.Н. Европа: безопасность и сотрудничество. - М., 1974. – 274 с.

2. Пономарев Г.Л. Общеевропейское совещание - исторический рубеж. - М., 1975. – 133 с.

3. Ropers N., Schlotter P. Regimeanalyse und KSZE-Process // Regime in den internationalen Beziehungen / Ed.by Kohler-Koch B. - Baden-Baden, 1989. - P. 323.

4. Заключительные рекомендации консультаций в Хельсинки // Oт Хельсинки до Будапешта: История СБСЕ/ОБСЕ в документах 1973 - 1994. Том I. – М., 1996.

5. Renata Szafarz. CSCE: an International Organization // Legal Aspects of a New European Infrastructure.-NL. Utrecht, 1992. - 328 р.

6. Рахманинов Ю.Н. Европа на пути к обеспечению прочного мира. - М.: «Знание», 1976. – 324 с.

7. Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Хельсинки, 1 августа 1975 год // Действующее международное право. Том I. / Сост. Колосов Ю.М., Кривчикова Э.С. - М., 1999. - С. 74-79.

8. Саидов А.Х. Концепция «европейского правового пространства»: проблемы и перспективы // Московский журнал международного права, 1992. - № 3. – С. 61-65.