Критерии для определения статуса беженца в международном праве

Испокон веков людям приходилось в поисках безопасности покидать свои дома и устремляться в другие места, чтобы избежать преследования, вооруженных конфликтов или политического насилия. Это случалось практически во всех регионах мира. В большинстве мировых религий существуют понятия убежища, пристанища, безопасного приюта и гостеприимства по отношению к людям, находящимся в бедственном положении. Однако вплоть до XX века не существовало каких-либо универсальных норм в отношении защиты таких людей.

Поворотными стали 1950-1951 годы, когда было учреждено Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН) и была принята Конвенция Организации Объединенных Наций, касающаяся статуса беженцев. В совокупности эти события позволили впервые создать официальную структуру для реагирования на нужды беженцев и учредить нормы для защиты беженцев в соответствии с международным правом.

Конвенция Организации Объединенных Наций о статусе беженцев 1951 года важна в двух отношениях. Во-первых, в ней содержится общее определение беженца как лица, находящегося вне своей страны и не имеющего возможности вернуться вследствие вполне обоснованных опасений стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, политических убеждений или принадлежности к определенной социальной группе. Во-вторых, в Конвенции признается, что лица, попадающие под определение беженцев, должны пользоваться конкретными правами и что помощь беженцам не должна быть лишь вопросом международной благотворительности и политической выгоды. Конвенция налагает на ставшие ее участниками государства обязательства, основным из которых является так называемый принцип невысылки, касающийся обязательства стран, предоставляющих убежище, не возвращать беженцев против их воли на территорию, где они вполне обоснованно опасаются преследований.

Основную ответственность за защиту беженцев и оказание им помощи несут государства, в частности, те, которые предоставляют убежище и в которых ищут защиты беженцы. Но и УВКБ ООН играет важную роль в том, чтобы содействовать соблюдению государствами Конвенции и контролировать этот процесс, уполномочивая их также предоставлять беженцам надлежащую защиту на своей территории.

Лицо является беженцем по смыслу Конвенции 1951 г., когда оно отвечает критериям, содержащимся в определении. Это неизбежно происходит до того момента, когда его статус беженца определен официально. Следовательно, признание статуса беженца еще не делает его беженцем, а просто объявляет его таковым. Лицо становится беженцем не в силу признания, а признается таковым, поскольку является беженцем.

Процесс определения статуса беженца проходит в два этапа. Во-первых, необходимо выяснить факты, относящиеся к данному случаю. Во-вторых, применить к этим фактам определения Конвенции 1951 г, и Протокола 1967 г.

Положения Конвенции 1951 г., определяющие, кто является беженцем, состоят из трех частей, которые были названы, соответственно, «включение», «прекращение» и «исключение».

В положениях о включении определяются критерии, которым должно отвечать лицо, чтобы стать беженцем. Они образуют позитивную основу, на которой строится определение статуса беженца. Так называемые положения о прекращении указывают на условия, при которых лицо, признанное беженцем, перестает быть таковым. А положения об исключении имеют негативное значение: в них раскрываются обстоятельства, по которым лицо исключается из сферы действия Конвенции 1951 г., хотя отвечает позитивным критериям положений о включении.

В пункте 1 раздела А статьи 1 конвенции 1951 года рассматриваются уставные беженцы, то есть лица, которые считаются беженцами по положениям международных документов, предшествовавших конвенции. Это положение указывает, что «в настоящей конвенции под термином «беженец» подразумевается лицо, которое:

1) рассматривалось как беженец в силу соглашений от 12 мая 1926 года и 30 июня 1928 года или же в силу конвенций от 28 октября 1933 года и 10 февраля 1938 года, протокола от 14 сентября 1939 года или же устава международной организации по делам беженцев».

Постановления об отказе в праве считаться беженцами, вынесенные международной организацией по делам беженцев в период ее деятельности, не препятствуют тому, чтобы статус беженца предоставлялся лицам, которые удовлетворяют определенным условиям.

Вышеуказанное перечисление сделано для того, чтобы обеспечить связь с прошедшими событиями и преемственность международной защиты беженцев, которые стали объектом заботы международного сообщества в различные периоды времени в прошлом. Эти документы уже утратили большую часть своего значения, и их дальнейшее обсуждение в этой статье не имело бы большой практической ценности. Тем не менее, лицо, которое считалось беженцем по определениям одного из этих документов, автоматически считается беженцем по конвенции 1951 года. Следовательно, обладатель так называемого «паспорта Нансена» или «сертификат на право быть беженцем», выданного международной организацией по делам беженцев, должен рассматриваться как беженец по конвенции 1951 года до тех пор, пока к нему не применимы положения о прекращении или исключении. Это распространяется также на детей беженцев.

Согласно пункту 2 раздела А статьи 1 конвенции 1951 года, термин «беженец» применяется к любому лицу, которое: «в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений». Это общее определение подробно рассматривается ниже.

В связи с подписанием протокола 1967 года временное ограничение в значительной степени утратило свое практическое значение. Поэтому толкованием слова «события» интересуется лишь небольшая часть государств.

Слову «события» не дано определения в конвенции 1951 года, но под этим понимаются «случай большой важности, влекущий за собой территориальные или глубокие политические изменения, а также систематические целенаправленные преследования, которые являются следствием ранее произошедших изменений». Временное ограничение относится к событиям, в результате которых, а не к моменту которых, лицо становится беженцем, и не распространяется на дату, когда оно покинуло свою страну. Беженец может покинуть свою страну до или после временного ограничения при условии, что его опасения преследований относятся «к событиям», которые произошли до указанного временного ограничения или являются более поздним следствием таких событий.

Фраза «вполне обоснованные опасения стать жертвой преследования» является ключевой в определении. Она отражает точку зрения авторов на главные элементы характеристики беженца. Она заменяет существовавшие ранее методы определения беженцев по категориям (т.е. лиц определенного происхождения, не пользующихся защитой своей страны) общей концепцией «опасений» по соответствующим мотивам. Поскольку опасения субъективны, это определение привносит субъективный элемент в положение лица, обращающегося с просьбой признать его беженцем. Поэтому для установления статуса беженца требуется, в первую очередь, оценка ходатайства просителя, а не суждение об обстановке, сложившейся в стране его происхождения.

К элементу «опасения», т.е. душевному состоянию и субъективным условиям, добавляется определение «вполне обоснованные». Это означает, что принимается во внимание не только душевное состояние лица при определении его статуса беженца, но и то, что это состояние должно быть подкреплено объективной ситуацией. Термин «вполне обоснованные опасения» содержит поэтому субъективный и объективный элементы и при определении, действительно ли вполне обоснованные опасения имеют место, оба элемента должны быть приняты во внимание.

Предполагается, что если только лицо не ищет приключений или не желает просто посмотреть мир, то оно никогда в обычных условиях не покинет свой дом и страну без вынуждающих к тому обстоятельств. Может существовать множество вынуждающих и понятных причин, но лишь одна из них выделяется для обозначения беженца. Выражение «в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований» - по упомянутым причинам - с указанием специфических обстоятельств делает все остальные причины бегства не относящимися к этому определению. Это не распространяется на таких лиц, как жертвы голода или стихийных бедствий, если только они также не имеют вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований по одной из указанных выше причин. Однако прочие мотивы, взятые в целом, могут также иметь отношение к процессу определения статуса беженца, поскольку все обстоятельства должны быть учтены для правильного понимания существа данного дела.

Оценка субъективного элемента неотделима от характеристики личности просителя, поскольку психологические реакции различных людей в сходных условиях могут отличаться. Одно лицо может иметь сильные политические и религиозные убеждения, пересмотр которых делает его жизнь невыносимой, другое лицо может не иметь столь сильных убеждений. Одно лицо может принять импульсивное решение бежать, другое может тщательно спланировать свой отъезд.

Учитывая важное значение, которое придается в определении субъективному фактору, необходима оценка достоверности в тех случаях, когда имеющиеся факты недостаточно проясняют картину. Необходимо будет принять во внимание особенности личной и семейной жизни просителя, его участие в каких-либо расовых, религиозных, национальных, социальных или политических группах, его собственное суждение о его положении, его личный опыт, иными словами, все, что может послужить доказательством того, что основным мотивом его обращения являются опасения. Эти опасения должны быть обоснованными. Преувеличенные опасения, однако, могут быть вполне обоснованными, если, учитывая все обстоятельства дела, такое душевное состояние может считаться оправданным.

Что касается объективных элементов, то необходимо дать оценку утверждениям просителя. Компетентные власти, призванные определить статус беженца, необязательно должны иметь свое суждение об условиях в стране происхождения просителя. Его утверждения, однако, не могут рассматриваться абстрактно, а должны быть оценены в контексте соответствующей исходной информации о сложившейся ситуации. Знание условий страны происхождения просителя - если не основная цель, то весьма важный элемент в оценке степени доверия к просителю. В общем, опасения просителя должны считаться вполне обоснованными, если он может доказать в пределах разумного, что его продолжительное пребывание в стране происхождения стало невыносимым для него по причинам, указанным в определении, или по тем же причинам было бы невыносимым, если бы он вернулся назад.

Эти соображения не должны обязательно основываться на личном опыте просителя. То, что, например, случилось с его друзьями, родственниками и другими членами той же расовой или социальной группы, может быть свидетельством того, что его опасения стать рано или поздно жертвой преследований вполне обоснованы. Законы страны происхождения, и особенно способы их применения, могут также иметь отношение к делу. Тем не менее, положение каждого лица должно оцениваться на основе его личных качеств. В случае с известной личностью возможность преследования может быть большей, чем в случае с обычным человеком. Все эти факторы, т.е. характер личности, его прошлое, его влияние, его благосостояние или его искренность, могут привести к заключению, что его опасения стать жертвой преследований «вполне обоснованы».

Хотя статус беженца должен обычно определяться на индивидуальной основе, возникают ситуации, когда под давлением обстоятельств перемещаются целые группы людей, каждый член которых может индивидуально рассматриваться как беженец. В таких ситуациях возникает необходимость оказания чрезвычайно срочной помощи, и невозможно по чисто практическим причинам выносить индивидуальное определение статуса беженца для каждого члена группы. Поэтому был найден выход в виде так называемого «группового определения» статуса беженцев, в соответствии с которым каждый член группы рассматривается как беженец.

Помимо ситуаций, упомянутых в предыдущих пунктах, лицо, ходатайствующее о получении статуса беженца, должно указать убедительную причину, почему оно лично опасается стать жертвой преследований. Можно предположить, что данное лицо имеет вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований, если оно уже было жертвой преследований по одной из причин, перечисленных в конвенции 1951 года. Однако слово «опасения» относится не только к лицу, которое действительно преследовалось, но также к тем, кто желает избежать ситуации, чреватой опасностью преследования.

Выражения «опасения преследований» или даже «преследования», как правило, не характерны для языка беженцев. Беженец в действительности редко выскажет «опасения преследований» в таких выражениях, хотя именно это часто имеется в виду. К тому же, имея вполне определенные взгляды, за которые он был вынужден страдать, беженец, по психологическим причинам, может оказаться не в состоянии обрисовать свои переживания и ситуацию в политических терминах.

Характерным примером проверки обоснованности опасений является случай, когда проситель владеет действительным национальным паспортом. Иногда утверждают, будто бы обладание паспортом означает, что выдавшие его власти не намерены преследовать его владельца, иначе они не стали бы выдавать ему паспорт. Хотя в некоторых случаях это вполне вероятно, многие лица пользуются легальным способом выезда, как единственным средством бежать, не раскрывая своих политических взглядов, осведомленность о которых могла бы поставить их в опасное положение в отношении властей.

Владение паспортом, таким образом, не всегда может рассматриваться как свидетельство лояльности его обладателя или как показатель отсутствия опасений. Паспорт может быть даже выдан лицу, нежелательному в своей стране, с единственной целью, организовать его отъезд. Бывают также случаи, когда паспорт получен незаконно. Таким образом, само по себе владение действительным национальным паспортом не является препятствием для получения статуса беженца. Если, с другой стороны, проситель без основательных причин настаивает на сохранении действительного паспорта страны, чьей защитой он якобы не желает воспользоваться, это может вызвать сомнения в реальности его утверждений о «весьма обоснованных опасениях». Будучи признанным, беженец обычно не сохраняет своего национального паспорта.

Однако могут быть исключительные ситуации, когда лицо, отвечающее критериям для получения статуса беженца, может сохранить свой национальный паспорт или получить новый от властей страны своего происхождения по специальному распоряжению. Особенно в тех случаях, когда такие распоряжения не подразумевают, что обладатель национального паспорта может вернуться в свою страну без предварительного разрешения, это может быть совместимо со статусом беженца.

Не существует общепризнанного определения понятия «преследования», и многочисленные попытки сформулировать такое определение не имели большого успеха. Из статьи 33 конвенции 1951 года можно сделать вывод, что угроза жизни и свободе по причине расы, религии, национальности, политических убеждений или принадлежности к какой-либо социальной группе всегда является преследованием.

Относятся ли другие наносящие ущерб действия или угрозы действия к преследованиям, будет зависеть от обстоятельств каждого дела, включая субъективный элемент, о котором шла речь в предыдущих пунктах. Субъективный характер опасения преследований требует оценки мнений и состояния конкретного лица. Только с учетом этих мнений и состояния должны обязательно рассматриваться любые существующие или предполагаемые меры против него. Толкование понятия «преследование» должно варьироваться в зависимости от индивидуальных психологических характеристик человека и обстоятельств каждого случая.

Кроме того, проситель может подвергаться различным видам воздействия, которые сами по себе не подпадают под определение понятия «преследования» (в частности, дискриминация в различных формах), в некоторых случаях в сочетании с другими неблагоприятными факторами (например, общая обстановка небезопасности в стране происхождения). В таких случаях различные элементы, вместе взятые, воздействуют на психологическое состояние просителя таким образом, что они могут быть определены как претензии на вполне обоснованные опасения преследований на «совокупной основе». Надо ли говорить, что здесь невозможно выработать общее правило относительно того, какие совокупные причины могут вызвать рост обоснованных требований о предоставлении статуса беженца. Это, несомненно, будет зависеть от всех обстоятельств, включая конкретные географические, исторические и этнологические условия.

Различия в обращении с различными группами беженцев действительно существуют в той или иной степени во многих странах. Лица, которые сталкиваются с менее благоприятным обращением в результате таких различий, не обязательно являются жертвами преследований. Только при определенных обстоятельствах эта дискриминация равносильна преследованиям. Например, тогда, когда дискриминационные меры приводят к последствиям, наносящим существенный ущерб данным лицам, например, серьезные ограничения в праве зарабатывать на жизнь, отправлять религиозные обряды, в доступе к существующим возможностям в области образования.

Даже если дискриминационные меры сами по себе не носят серьезного характера, они, тем не менее, могут вызвать рост опасений преследований, когда они приводят к возникновению у соответствующего лица мрачных предчувствий и ощущений небезопасности относительно его дальнейшего существования. Так или иначе, подобным дискриминационным мерам, которые сами по себе равносильны преследованиям, должно быть дано определение с учетом всех обстоятельств. Утверждение в отношении опасений преследований, конечно, будет более обоснованными там, где лицо уже явилось жертвой подобных дискриминационных мер и где, следовательно, присутствует совокупный элемент.

Преследования следует отличать от наказаний за обычные нарушения закона в соответствии с обычным правом. Лица, спасающиеся от преследования или наказания за такие нарушения, как правило, не являются беженцами. Следует напомнить, что беженец - это жертва, или потенциальная жертва несправедливости, а не лицо, скрывающееся от правосудия.

Вышеуказанная отличительная черта, однако, иногда может быть недостаточно четко выраженной. Прежде всего, лицо, виновное в нарушении обычного законодательства, может подвергнуться чрезмерному наказанию, которое может быть равносильно преследованию по смыслу определения. Кроме того, уголовное преследование в судебном порядке по причине, указанной в определении (например, в отношении «незаконных» религиозных наставлений, данных ребенку), может быть равносильно преследованию.

Во-вторых, могут быть случаи, когда лицо, помимо опасений преследований или наказания за преступление в соответствии с общим правом, может также иметь «вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований». В этих случаях данное лицо является беженцем. Тем не менее, необходимо установить, носит ли это преступление настолько серьезный характер, чтобы применить к просителю одно из положений об исключении.

Для того, чтобы определить, равносильно ли судебное преследование преследованиям по другим мотивам, необходимо обратиться к законодательству данной страны, поскольку бывает, что это законодательство не отвечает общепринятым нормам в области прав человека. Чаще всего, однако, не закон, а способы его применения являются дискриминационными. Судебное преследование за нарушение «общественного порядка», например, распространение памфлетов, может быть мотивом для преследования личности по причине политического содержания данной публикации.

В таких случаях из-за явных трудностей с оценкой законодательства другой страны, национальные власти могут часто принимать решения, используя собственное национальное законодательство в качестве отправной точки. Кроме того, полезным могло бы быть обращение к принципам, содержащимся в различных международных документах по правам человека, в частности в международных пактах по правам человека, которые содержат непреложные обязательства для государств-участников и являются документами, к которым присоединились многие государства-участники конвенции 1951 года.

Законодательство ряда стран предусматривает суровое наказание тех граждан, которые выезжают из страны незаконным образом или остаются за границей без разрешения. Там, где есть основания верить, что лицо из-за своего нелегального отъезда или несанкционированного пребывания за границей заслуживает столь сурового наказания, его признание в качестве беженца будет оправдано, если есть возможность доказать, что мотивы его отъезда или пребывания за рубежом совпадают с, теми, которые перечислены в пункте 2 раздела статьи 1 конвенции 1951 года.

Преследования обычно относятся к действиям властей страны. Они могут также исходить от части населения, не уважающей порядок, установленный законами данной страны. Таким случаем может быть религиозная нетерпимость, равносильная преследованиям, в стране со светским режимом, но где значительные группы населения не уважают веру своих ближних. Там, где серьезные дискриминационные или унижающие достоинство действия осуществляются местным населением, таковые могут рассматриваться как преследования, если известно, что власти относятся к этому терпимо, или если власти отказываются или не способны обеспечить эффективную защиту.

Для того, чтобы считаться беженцем, лицо должно предъявить свидетельства вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по одной из причин, указанных выше. Не имеет значения, возникает ли преследование по одной из этих причин или от сочетания двух или более причин. Часто проситель может не знать о причинах преследований, тем не менее, это не его обязанность - анализировать свой случай до такой степени, чтобы подробно устанавливать причины.

Задачей проверяющего лица при изучении обстоятельств дела является установление причины или причин преследований и принятие решения о том, соответствуют ли они определению конвенции 1951 года. Очевидно, что причины преследования по этим различным мотивам будут частично совпадать. Чаще всего будет присутствовать более чем один элемент, связанный с одним лицом, например, политическим оппонентом, который принадлежит к религиозной или национальной группе или к обеим сразу, и сочетание этих причин в одном лице будет иметь значение при оценке его вполне обоснованных опасений .

Мандат УВКБ ООН предусматривает обеспечение международной защиты беженцев и решение касающихся их проблем. Традиционно варианты решения проблем беженцев подразделяются УВКБ ООН на три категории: добровольная репатриация, интеграция на местном уровне в стране, предоставляющей убежище, и переселение из страны убежища в третью страну. Присоединившись к Конвенции 1951 года и Протоколу 1967 года, Республика Казахстан взяла на себя обязательства следовать международным стандартам и принципам по защите беженцев, самыми главными из которых являются принцип запрещения высылки беженцев или их принудительного возвращения (в страны, из которых они прибыли), доступ лица, ищущего убежища, в страну, в которой он/она может найти убежище, а также предоставление основных прав человека лицу, признанному беженцем в нашей стране. Статья 33 Конвенции 1951 года, на которую часто ссылаются, как на треугольный камень международного Закона о беженцах, отражает принцип высылки лица в страну, где существует угроза ее/его жизни или свободе, не смотря на все попытки Правительства Казахстана следовать международным стандартам, в национальном законодательстве по вопросам беженцев нет четкого упоминания данного принципа. Указ Президента Республики Казахстан «Об основных направлениях миграционной политики до 2010 года», который запрещает высылку или принудительное возвращение беженцев в страны, откуда они прибыли, кроме случаев, предусмотренных законодательством республики и международными соглашениями, более всего отражает данный принцип в национальном законодательстве, но, тем не менее, даже в соответствии с данным Указом беженцы могут быть насильственно возвращены в страны, где существует потенциальная опасность их жизни и свободе. Из наиболее важных недостатков законодательства РК, которые могут привести к нарушению принципов международных прав человека и зашиты беженцев, необходимо отметить следующие. В соответствии со Статьей 14 Всеобщей декларации прав человека, гарантирующей каждому человеку право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем, необходимо обеспечить беспрепятственный доступ к данной процедуре. В настоящее время в Казахстане Комиссия по определению статуса беженцев функционирует лишь в Алматы, таким образом, потенциальные беженцы в других областях страны лишены права искать убежище и пользоваться этим убежищем. В дополнение к этому, очень большое значение в настоящее время приобретает тот факт, что гражданам стран СНГ отказывают в регистрации их как лиц, ищущих убежище, ошибочно полагая, что из-за их гражданства они имеют равные права с беженцами и, следовательно, не нуждаются в статусе беженца. Из-за этого граждане двух Республик, порождающих наибольший поток беженцев в регионе, чеченцы из России и таджики, не имеют доступа к процедуре определения статуса. В результате этого, из 13 000 беженцев, находящихся в Казахстане, статус беженца получили лишь около 900.

Законодательство Казахстана полностью умалчивает о правах, которые получает лицо, признанное беженцем в Казахстане, таких как правовой статус, права в отношении приобретения движимого и недвижимого имущества, право заниматься занятиями, приносящими доход, а также социальное обеспечение лиц, признанных беженцами. Оказывается, что общее законодательство, регулирующее статус иностранцев в стране, применяется при определении статуса лиц, признанных беженцами и лиц без гражданства. Однако это противоречит Конвенции 1951 года, содержащей основные права, которые должны предоставляться лицам, признанными беженцами, чтобы способствовать их интеграции в стране убежища.

В целом, каждое государство самостоятельно определяет механизм предоставления статуса беженца, нередко, основываясь на рекомендациях УВКБ ООН, и, как правило, данная процедура определена в национальном законодательстве. Государство вправе ставить определенные условия при принятии беженцев, необходимые для обеспечения безопасности и общественного порядка в стране. Так еще в 1949 г. Morgenstern связал полномочие государств предоставлять убежище с «не подлежащей сомнению нормой международного права», согласно которой каждое государство обладает исключительным контролем над лицами, находящимися на его территории, включая все вопросы, касающиеся отказа в защите, приема, высылки и защиты от осуществления юрисдикции другими государствами.

ЛИТЕРАТУРА

1. Гудвингил Г.С. Статус беженца в международном праве. - М.: «Юнити», 2003.

2. Руководство по процедурам и критериям по определению статуса беженцев. - Женева: УВКБ, 1979. - С. 17.

3. Куандыков А. Феномен миграции // Советы Казахстана.- 1995. - 25 апреля.