Правовая природа консульской службы Республики Казахстан

В настоящее время, в связи с расширением политических и экономических связей Казахстана с другими государствами, важная роль в проведении внешней политики отводится государственным органам внешних сношений и, в частности, консульской службе.

Консульская служба РК представлена деятельностью Департамента консульской службы Министерства Иностранных Дел РК и консульских учреждений за рубежом, которые занимаются повседневной работой по реализации поставленных в сфере внешней политики задач.

Консульская служба РК, которая, согласно пункту 2 статьи 1 Закона РК «О дипломатической службе Республики Казахстан» от 7 марта 2002 года, является частью дипломатической службы, направлена на обеспечение защиты прав и интересов государства, граждан и юридических лиц Республики Казахстан, содействует развитию дружественных отношений Республики Казахстан с другими государствами, расширению экономических, торговых, гуманитарно-культурных связей и туризма

Институт консулов возник задолго до появления постоянных посольств и по праву считается одним из старейших институтов международного права.

Зарождение данного института, в первую очередь, связывается с развитием международных связей, особенно в области торговли и мореплавания, которые нуждались в международном оформлении.

В научной литературе по консульским вопросам считается признанным тот факт, что родиной зарождения института консулов являются Древняя Греция и Древний Рим, внешнюю политику которых во многом определял значительный рост торговых отношений с другими городами-государствами (полисами) [1, с. 117].

Придавая институту консульства публично-правовой характер и возлагая на консула ряд функций, выполняемых от имени государства, так называемые «цивилизованные» государства на самом деле использовали деятельность консулов по разрешению споров для утверждения своего привилегированного положения. Возможность закрепления такого положения стала общепризнанной нормой международного права в XIX веке.

В начале XX века на существование этого правила начинает оказывать воздействие реализация провозглашенного принципа равенства государств, невмешательства в их внутренние дела. Если этот принцип провозглашался ранее, то его осуществление считалось возможным только в отношении «цивилизованных государств». Считалось, что мусульманские страны и другие страны Востока занимают подчиненное положение и не могут пользоваться какими-либо закрепленными в международном праве правами. Однако здесь следует заметить, что последний консульский институт, действовавший в системе консульских учреждений США, был ликвидирован только в 1956 году [2, с. 31].

Можно выделить следующие элементы, характеризующие деятельность консула:

1) официальный характер деятельности;

2) осуществление деятельности специальной системой государственных органов;

3) особо определенная сфера функций (административные, нотариальные, судебные, консультативные), направленных на защиту интересов граждан и юридических лиц направляющего государства;

4) особый статус, определяемый международными соглашениями и национальными законами, отличный от статуса дипломатов;

5) использование национального законодательства в процессе осуществления консульских функций.

Со вступлением 2 марта 1992 года в ООН Республика получила возможность для выхода на мировую арену в качестве нового независимого субъекта международного права. Выгодное геополитическое положение, богатый природно-ресурсный потенциал и внутриполитическая стабильность стали объективными причинами заинтересованности в установлении с Республикой Казахстан политических и экономических отношений со стороны деловых и финансовых кругов иностранных государств.

На сегодняшний день страна проводит свою самостоятельную внешнюю политику, сформировав собственное внешнеполитическое ведомство. Основу коллектива Министерства иностранных дел Республики Казахстан составили дипломаты-профессионалы - К.К. Токаев, В.Х. Гиззатов, С.А. Курмангужин, А.А. Мусинов, М.М. Атанов и другие дипломаты, прибывшие из Москвы и зарубежья во главе с первым министром иностранных дел Т.С. Сулейменовым. Все они составили основной костяк уже нового МИД и приняли на себя всю сложность организационного периода, всю черновую работу по установлению самостоятельных дипломатических и консульских отношений со странами мира [2, с. 32].

По нашему мнению, задачи современной консульской деятельности Республики Казахстан заключаются в следующем:

- защита законных интересов граждан и организаций Республики Казахстан при их зарубежных контактах;

- осуществление на территории страны и за рубежом консульских функций, регламентированных международно-правовыми нормами и законодательством Республики Казахстан;

- участие в информационном обмене с зарубежными государствами и международными объединениями по проблемам научно-технического, культурного и гуманитарного сотрудничества, правовой реформе, борьбе с преступностью и терроризмом;

- осуществление программ подготовки за рубежом казахстанских специалистов в различных сферах экономики и государственного управления;

- осуществление контроля над соблюдением дипломатических и консульских привилегий и иммунитетов;

- привлечение отдельных государств к оказанию практического содействия Казахстану в решении экономических задач, привлечение крупномасштабных инвестиций в экономику Казахстана;

- осуществление деятельности по обеспечению экономических интересов Казахстана за рубежом, содействие продвижению казахстанских товаров на мировые рынки сбыта.

Таким образом, консульскую службу Республики Казахстан можно определить как осуществляемую в соответствии с конституционными, законодательными и международно-правовыми нормами профессиональную деятельность граждан Республики Казахстан в органах консульской службы, направленную на обеспечение за рубежом защиты прав казахстанских граждан, а также содействующую торгово-экономическим, научно-техническим, социально-культурным связям государства и туризму.

Сфера правового регулирования консульской службы сложна и неоднородна. Поскольку внешние сношения государства, и, прежде всего консульская деятельность, регулируются, как правило, международным правом, рассмотрим вопрос об источниках консульского права.

Нормы консульского права закрепляются в его источниках. Консульское право, являясь частью международного права, имеет те же основные источники: международный договор и международный обычай.

Международный договор - это основной источник международного консульского права, поскольку в нем наиболее четко, в письменной форме, выражено соглашение субъектов международного права относительно их взаимных прав и обязанностей в области консульских отношений.

Международный обычай в отношении консульского права представляет собой сложившееся в международной консульской практике неписаное правило, за которым субъекты международного права признают юридически обязательный характер.

Итак, в настоящее время существует четко зафиксированная система норм консульского права: это Венская конвенция о консульских сношениях - для ратифицировавших ее стран; эта система двусторонних и региональных договоров и конвенций, которые заключаются на основе и при учете национального законодательства, включающего положения о статусе консулов. Все они пользуются правом определять условия допущения на свою территорию иностранных консулов.

Формы и принципы организации консульской деятельности каждого субъекта международного права определены и нормами внутригосударственного права, отражающими общепринятые принципы дипломатического и консульского права, которые получают на территории каждого субъекта общеобязательный характер, как для данного субъекта и его населения, так и для органов внешних сношений другого государства. Наряду с этим, консульская деятельность на территории каждого государства определяется и особенностями его правопорядка и условий, существующих в этом государстве [3, с. 27]. Следует еще раз подчеркнуть, что, будучи результатом необходимости развития мирных и разнообразных отношений между государствами, это внутригосударственная группа правовых норм сама влияет на появление новых норм и развитие консульского права.

Таким образом, исходя из вышесказанного, в механизм международно-правового регулирования консульской службы Республики Казахстан, помимо международно-правовых норм договоров, участником которых является наша страна, входят также и нормы внутреннего законодательства, устанавливающие статус консульских учреждений РК. Кроме того, в эту систему входят также и нормы внутреннего права государств пребывания (где функционируют консульские учреждения Республики Казахстан), которые также могут устанавливать правовой статус консульских учреждений иностранных государств, например, путем законодательного обеспечения консульских привилегий и иммунитетов.

Присоединение Казахстана к Венской Конвенции о консульских сношениях 1963 года имело для нашего молодого государства важное значение, в результате чего Казахстан получил возможности для сотрудничества с зарубежными странами в консульской области. Вместе с тем, уделялось серьезное внимание развитию сотрудничества Республики с заинтересованными государствами на двусторонней основе. Сегодня Республика Казахстан имеет развитые консульские отношения со многими государствами.

За годы независимости Казахстаном были заключены консульские конвенции и соглашения более, чем с 40 странами, среди них с Индией (1992 г.), Китаем (1992 г.), Турцией (1993 г.), Россией (1994 г.), Украиной (1994 г.), Венгрией (1995 г.), Белоруссией (1996 г.), КНДР (1996 г.), Грузией (1997 г.), Молдовой (1997 г.), Польшей (1997 г.), Туркменистаном (1997 г.), Румынией (1998 г.) и др. Эти документы являются важными международно-правовыми документами, определяющими положение иностранных консульских учреждений и их сотрудников на территории Казахстана, и наоборот.

Двусторонние консульские конвенции четко определяют права и преимущества работников консульского учреждения. Эти преимущества в юридическом смысле являются либо привилегиями, то есть дополнительными льготами, не предоставляемыми собственным гражданам; либо иммунитетами, являющимися изъятиями из подчинения местной юрисдикции. Сравнительный анализ Венской конвенции 1963 года и двусторонних консульских конвенций показывает, что между ними есть множество различий, особенно в том, что касается иммунитетов и привилегий консульских должностных лиц.

Некоторыми учеными высказано мнение, что в консульских конвенциях РК с другими государствами прослеживается тенденция к максимальному сближению консульских привилегий и иммунитетов [3, с. 26].

Мы не согласны с данным утверждением. Анализ консульских конвенций показывает, что процент конвенций, которые приравнивают дипломатические и консульские привилегии и иммунитеты, как раз невелик.

Консульская, как и любая другая государственная деятельность, имеет конституционную основу. Поэтому важнейшим нормативным правовым актом первой группы является Конституция Республики Казахстан 1995 года, которая содержит ряд положений, имеющих непосредственное отношение к сфере деятельности консульской службы.

Прежде всего, следует отметить статью 3, в которой подчеркивается, что «государственная власть осуществляется на основе Конституции...». Консульские учреждения, как было указано выше, представляют собой государственные органы, наделенные властными полномочиями. Поэтому они обязаны руководствоваться данной статьей [4, с. 39].

Ряд положений Конституции касается вопросов, которые относятся к консульским функциям. Например, статья 10 регулирует вопросы гражданства Республики Казахстан, в ней подчеркивается, что за гражданином Республики не признается гражданство другого государства. В пункте 2 статьи 11 содержится положение о том, что «республика гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами». Статья 21 закрепляет право выезда и въезда на территорию Республики Казахстан граждан и иностранных лиц. Согласно статье 44, решение вопросов гражданства и предоставления политического убежища входит в непосредственную компетенцию Президента страны.

Полагаем, что разработка и принятие Консульского Кодекса Республики Казахстан, в первую очередь, качественно повысит эффективность консульской деятельности; во-вторых, поднимет престиж консульской службы и, в-третьих, послужит важным инструментом обеспечения и защиты прав казахстанских граждан.

Кроме того, Консульский Кодекс облегчит осуществление консульскими учреждениями своих функций, внесет ясность в деятельность иностранных консульских учреждений на территории Республики Казахстан и казахстанских правоохранительных органов, обеспечивающих их привилегии и иммунитеты.

Вместе с тем, систематизация и кодификация нормативного материала в консульской сфере послужит рационализации и совершенствованию в целом правовой системы Республики Казахстан, повышению уровня правовой грамотности граждан Республики Казахстан, облегчит процесс изучения консульского права в высших учебных заведениях страны.

В казахстанской внешней политике неуклонно возрастает роль «экономической дипломатии». В этом отражается мировая тенденция сегодняшнего дня, так как экономический фактор оказывает все более существенное развитие на внешнюю политику стран и развитие международных отношений на глобальном и региональном уровне.

Налаживание международного сотрудничества, направленного на защиту экономических интересов Республики Казахстан за рубежом, является одним из приоритетных направлений казахстанской внешнеполитической деятельности. В полной мере это относится к деятельности в новых условиях МИД Казахстана и его заграничных учреждений. В связи с этим, в последнее время все более активно ставится вопрос о повышении роли консульской службы Казахстана в процессе развития торгово-экономических связей с иностранными государствами и обеспечения экономической безопасности Республики Казахстан.

В современных условиях глобализации мировой экономики, ужесточения условий конкуренции и борьбы за рынки сбыта, источники сырья государства для обеспечения своих интересов используют, прежде всего, государственный аппарат. Поэтому государственным органам внешних сношений, в системе которых весьма важное место занимает консульская служба, отводится первостепенная роль в решении этой задачи.

Таким образом, государство, направляя деятельность своей консульской службы на защиту экономических интересов, руководствуется принципом «экономика - цель, политика - средство».

Обеспечение экономических интересов РК является составной частью государственной политики в целом и внешней политики, в частности.

Иными словами, среди направлений деятельности консульской службы, наряду с осуществлением сугубо консульских вопросов, все более возрастает роль защиты экономических интересов Республики Казахстан, ее юридических и физических лиц, а также сбор, изучение и анализ информации об экономической обстановке в консульском округе и информирование об этом посольства и МИД РК.

Консульские учреждения РК должны сейчас уделять больше внимания сбору сведений и составлению различных информационных материалов по экономической, научно-технологической и образовательной тематике. Консулами должен изучаться опыт международного сотрудничества в области подготовки и привлечения высококвалифицированных специалистов для работы в Казахстане, на основе изучения образовательных стандартов экономически развитых стран должны вноситься предложения по подготовке кадров по специальностям, необходимым для развития инновационной деятельности в республике.

В первую очередь, казахстанская консульская служба, осуществляя функцию по развитию торгово-экономических связей, опирается на положения Венской конвенции о консульских сношениях 1963 года. В статье 5 Конвенции содержится прямое указание, что консульскими функциями являются:

a) защита в государстве пребывания интересов представляемого государства;

b) содействие развитию торговых, экономических, культурных и научных связей между представляемым государством и государством пребывания, а также содействие развитию дружественных отношений;

с) выяснение всеми законными путями условий и событий в торговой, экономической, культурной и научной жизни государства пребывания, сообщение о них правительству представляемого государства и предоставление сведений заинтересованным лицам [5, с. 59].

Отсюда следует, что рассматриваемая функция является одной из важнейших, занимая второе и третье место в их перечне, однако, несмотря на это, в конвенции нет конкретной ее регламентации.

Анализ двусторонних консульских конвенций, заключенных Республикой Казахстан с другими государствами, также дает основания полагать, что для успешной реализации данной консульской функции необходимо более полное ее регулирование.

Таким образом, если в международно-правовых документах об этой функции говорится в самом общем виде, то внутреннее законодательство государств должно устанавливать точный объем консульской деятельности в этой области.

Консульское законодательство и практика большинства развитых стран едины в признании необходимости активного участия консульской службы в установлении и развитии торгово-экономических связей своего государства с государствами пребывания.

Международная практика убедительно показывает, что, чем активнее государственные торговые организации, коммерческие фирмы и граждане участвуют в международном торговом обороте, тем в большей степени они нуждаются в услугах консульской службы. Государство, стремясь как можно быстрее реагировать на изменения в международной экономической обстановке и исходя из внутренних экономических потребностей, как можно детальнее и тщательнее разрабатывает и принимает нормативные акты в этой области.

Необходимо повысить консульскую активность и по вопросам туризма, который является важной доходной частью экономических межгосударственных отношений. На этот момент надо обратить особое внимание при разработке проектов международных соглашений и нормативных правовых актов, относящихся к консульской службе, так как Казахстан обладает огромными потенциальными возможностями для широкого привлечения иностранного туризма.

Практика показывает, что кратковременное пребывание законопослушных иностранных граждан в государствах, специализирующихся на въездном туризме, не угрожает национальной безопасности этих государств. Туризм помогает борьбе с безработицей, развивает гостиничный и ресторанный бизнес, транспорт и другие отрасли [5, с. 59]. В связи с этим считаем, что необходимо продолжать работу по либерализации существующего режима выдачи виз гражданам из стран Латинской Америки, Восточной Европы и других, не представляющих угрозу нелегальной миграции. Это приведет к дальнейшему притоку туристов и будет способствовать диверсификации экономики.

Деятельность консульских учреждений РК по развитию торгово-экономических связей должна иметь широкую правовую базу. Необходимо привести законодательную и другую нормативную базу консульской службы в соответствие с экономическими потребностями Казахстана. Для этого следует пересмотреть двусторонние консульские конвенции, ныне действующий Консульский Устав РК, Положение о Департаменте консульской службы МИД РК, закрепив нормы, в которых более четко раскрыть содержание функции содействия развитию торговых и экономических связей Республики Казахстан с другими государствами.

В Республике Казахстан наметилась тенденция к увеличению использования института почетного (нештатного) консула. Необходимо более активно использовать данный институт, главным образом, в тех странах, с которыми еще не установлены дипломатические отношения, а также эффективно использовать почетных консулов для развития экономических и торговых отношений Казахстана с другими государствами.

Актуальным продолжает оставаться вопрос о необходимости создания механизма контроля по выполнению подписанных договоров и соглашений (на многосторонней и двусторонней основах) всеми государствами-участниками СНГ.

Полагаем, что странам-участницам Содружества Независимых Государств имеет смысл учесть опыт Европейского Союза в международно-правовом регулировании вопросов консульской защиты граждан стран-участниц ЕС и принять соответствующие документы. Учитывая исторические традиции и связи наших государств, необходимо в рамках СНГ принять единый документ, регулирующий деятельность консульских служб государств-членов на примере Европейской конвенции о консульских функциях 1967 года.

Все это еще раз доказывает, что консульская служба является одним их важных механизмов реализации внешнеполитического курса Республики Казахстан.

ЛИТЕРАТУРА

1. Бобылев Г.В., Зубков Н.Г. Основы консульской службы. - М.: «Международные отношения», 1986. – 317 с.

2. Сарсембаев М.А. Дипломатическое и консульское право. - Алматы: «Данекер», 1999. - С. 31, 32.

3. Консульское право и консульская служба: Учебник / Отв. ред. М.А. Сарсембаев. - Алматы: «Данекер», 2000. - С. 26-27.

4. Мусинов А.А. История консульской службы Республики Казахстан: Дисс. ... канд. юрид. наук. - Алматы, 1999. – 148 с.

5. Волох О.В. Правовой статус государственных служащих Республики Казахстан: Дисс.... канд. юрид. наук. - Алматы, 1998. - С. 59.