Update site in the process

   Главная  | О журнале  | Авторы  | Новости  | Вопросы / Ответы


К содержанию номера журнала: Вестник КАСУ №4 - 2010

Автор: Сафонова Надежда Васильевна

В 2009 году в законодательстве Республики Казахстан об организации публичной власти произошли существенные изменения. Регулирование вопросов местного самоуправления стало осуществляться и за пределами сферы регулирования Конституции РК после того, как в ряд законодательных актов РК были внесены соответствующие поправки и дополнения по вопросам местного самоуправления. Они затронули следующие нормативно-правовые акты:

1) Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года N 148 «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан»;

2) Закон Республики Казахстан от 8 декабря 1993 года «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан»;

3) Закон Республики Казахстан от 31 мая 1996 г. N 3 «Об общественных объединениях».

В определённом смысле, данные поправки, исполняющие соответствующие положения Конституции, делают местное самоуправление практическим инструментом, вводя ряд реальных механизмов местного самоуправления, включая собрания местных сообществ, собственную компетенцию органов местного самоуправления и т.д. Данные правовые новеллы пока являются только первыми шагами в направлении децентрализации государственного управления на местах. Однако уже на настоящем этапе можно провести оценку имеющихся правовых норм в области местного самоуправления. Данный анализ позволит, с одной стороны, выявить общую тенденцию развития местного самоуправления и формирования казахстанской модели местного самоуправления, а, с другой стороны, сформулировать рекомендации для наиболее эффективного практического воплощения норм законодательства через определённые подзаконные правовые механизмы.

В Республике Казахстан под местным самоуправлением понимается право граждан Республики на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Конституция РК, принятая на всенародном референдуме в 1995 году, впервые наделила граждан РК правом на местное самоуправление. В п.2 статьи 89 основного закона нашей Республики было записано, что «… Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно путём выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения». Вместе с тем, 89 статья в старой редакции фактически давала гражданам право на местное самоуправления абсолютно декларативно, так как в Конституции прямо не указывалось, какие органы являются органами местного самоуправления, или же какие органы необходимо создать для институционального оформления местного самоуправления в Казахстане.

Это создавало препятствия не только для разработки законопроектов, но даже для разработки модели или концепции местного самоуправления в Казахстане.

В 2007 г. Законом РК от 21 мая 2007 г. №154 в Конституцию РК были внесены существенные поправки, в том числе по вопросам местного самоуправления.

Во-первых, Конституция РК с поправками от 21 мая 2007 г. прямо указала, что основными органами местного самоуправления являются маслихаты всех уровней. Так, в п. 2 ст. 89 записано, что «… Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения» [1]. Также в п. 2 ст.89 отмечается, что, наряду с маслихатами, могут быть созданы и иные органы местного самоуправления.

Во-вторых, был продлён срок полномочий депутатов маслихатов с четырёх до пяти лет в соответствие в п.2 ст.86. Также был понижен минимальный порог голосов для инициации выражения вотума недоверия акиму депутатами маслихата с двух третей до одной пятой голосов от общего числа голосов депутатов.

В-третьих, Конституция РК предоставляет возможность делегирования государственных функций органам местного самоуправления.

Наконец, в-четвёртых, Конституция в новой редакции прямо требует принятия закона о местном самоуправлении, так как в п.3 ст. 89 отмечается, что «… Организация и деятельность местного самоуправления в Казахстане регулируются законом» [1].

Таким образом, поправки, внесенные в Конституцию РК 21 мая 2007 года, существенно расширили регулирование вопросов местного самоуправления в Конституции и наделили маслихаты, как основные органы местного самоуправления, большими возможностями для осуществления этой миссии.

Вместе с тем, чёткого регулирования природы местного самоуправления Конституция РК не даёт. Местное самоуправление в РК, согласно Конституции, заключается в самостоятельном решении населением вопросов местного значения. Несмотря на чёткость данной формулировки, она не определяет пределов самостоятельности местного самоуправления и разграничение сфер компетенции государства и местного самоуправления. В действительности проблемой является именно это: отсутствие чёткого разграничения государства и местного самоуправления, что вносит неясность в проблему местного самоуправления в целом.

В качестве примера более успешного конституционного регулирования вопросов местного самоуправления можно привести Конституцию Французской Республики. Так, в ст. 72 отмечается, что «Местными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Любой иной местный коллектив создается законом. Эти коллективы свободно управляются выборными советами на условиях, предусмотренных законом. Представители Правительства в департаментах и территориях отвечают за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов» [2].

В Конституции Французской Республики 1958 года чётко противопоставлены национальные и местные интересы. Причём, местным государственным органам (представителям правительства) поручается следить за реализацией национальных, а органам местного самоуправления – за реализацией местных интересов. Такое чёткое противопоставление в действительности создает основу для сотрудничества, так как разводятся сферы компетенции государства и местного самоуправления, что позволяет избежать конфликта за распределение сфер влияния.

Данный смысловой акцент, освещённый в Конституции Франции, слабо позиционируется в Конституции РК. Это, в конечном счете, приводит к нивелировке основной идеи местного самоуправления, заложенной в Конституции РК – самостоятельного решения населением вопросов местного значения.

В п.4 ст. 89 Конституции РК отмечается, что «… гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законом» [1]. Между тем, в п.2 ст.88 указано, что «… проекты решений маслихатов, предусматривающие сокращение местных бюджетных доходов или увеличение местных бюджетных доходов, могут быть внесены на рассмотрение лишь при наличии положительного заключения акима» [1]. По сути, данная норма ограничивает какую-либо самостоятельность органов местного самоуправления и подчиняет их государству. Это противоречит праву граждан на решение вопросов местного значения, так как бюджетная несамостоятельность лишает органы местного самоуправления и жителей населённых пунктов любой возможности на реализацию своих инициатив.

Итак, конституционное регулирование вопросов местного самоуправления в РК отличается определенной неясностью, связанной с нечётким статусом органов местного самоуправления и ограничениями их самостоятельности. В то же время Конституция РК с поправками 2007 года предоставляет значительный потенциал для развития местного самоуправления, так как Конституция прямо требует осуществления регулирования местного самоуправления через закон. Это открывает возможности по разработке практических механизмов реализации права граждан РК на местное самоуправление.

Внесение поправок в законодательство РК по вопросам местного самоуправления позволяет провести более подробный анализ и сравнение с международными стандартами в области местного самоуправления, в частности, с Европейской хартией о местном самоуправлении.

Европейское сообщество имеет давнюю и богатую традицию местного самоуправления, т.к., будучи одним из ключевых элементов демократического устройства общества, является неотъемлемой частью европейской культуры. Базовым документом в области местного самоуправления, который устанавливает принципиальные основы и направления развития децентрализации, стала Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая в 1985 году Советом Европы.

Казахстан, который стремится построить специфическую национальную модель местного самоуправления, должен опираться на Европейскую хартию как на наиболее авторитетный документ в этой области для того, чтобы в рамках национальной модели сохранить демократическую идею и дух местного самоуправления.

Сравнение законодательства РК о местном самоуправлении и Европейской хартии местного самоуправления проводится для выявления наиболее острых проблемных зон в отечественном законотворчестве в области местного самоуправления. Проблемы зачастую связаны с непониманием принципиальных основ местного самоуправления, которые выражаются в утере духа самой идеи и установлении заранее порочной практики.

Европейская хартия о местном самоуправлении 1985 года, наиболее авторитетный международный документ в области местного самоуправления, определяет его как «право и эффективную способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью общественных дел в интересах всего населения» [4].

Сравнительный анализ проводится по критериям, которые структурно должны составлять основные вопросы, подлежащие рассмотрению в законе о местном самоуправлении, а также рассматриваются в Хартии:

1) конституционный статус местного самоуправления и право граждан на местное самоуправление;

2) определение понятия «местное самоуправление»;

3) предназначение местного самоуправления как способа децентрализации власти;

4) организационно-правовая форма;

5) компетенция местного самоуправления;

6) статус члена местного самоуправления;

7) статус служащего органов местного самоуправления;

8) бюджетирование местного самоуправления;

9) собственные источники финансирования;

10) административный контроль.

Сравнительный анализ представлен в таблице №1.

Таблица №1. Сравнительный анализ

Критерий

Европейская хартия

Законодательство РК по вопросам местного самоуправления

конституционный статус местного самоуправления и право граждан на местное самоуправление

«Принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны».

В Конституции РК признано местное самоуправление, а также право граждан на него (ст. 89).

определение понятия «местное самоуправление»

Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Местное самоуправление – права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения (ст. 89)

предназначение местного самоуправления как способа децентрализации власти

В преамбуле хартии прямо указываются цели введения МСУ: децентрализация и демократизация власти, управление, приближенное к гражданам, прямое участие граждан в управлении и т.д.

Чётких и ясных целей введения местного самоуправления не излагается, что является странным, т.к. для конкретной страны такой, как Казахстан, цели можно сформулировать более подробно, чем для всей Европы: снижение бюрократизма, борьба с коррупцией, реализация социальных идеалов и т.д. Любая крупная реформа должна иметь ценности и идеологию, которые, прежде всего, выражаются в чётких и ясных целях.

организационно-правовая форма

В хартии нет прямых указаний по этому вопросу, что связано с её общеевропейским характером.

Мировой опыт показывает, что местное самоуправление должно иметь особую организационно-правовую форму, закреплённую в законе о местном самоуправлении. В Законе РК «О местном государственном управлении и самоуправлении» от 2001 г. отмечено, что маслихаты не обладают правами юридического лица.

компетенция местного самоуправления

Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий.

В ст.6 Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении» определено, что в компетенцию маслихатов входит ряд вопросов, в том числе планов, экономических и социальных программ развития соответствующей территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении и т.д.[5]

бюджетирование МСУ

Органы местного самоуправления имеют преимущество, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могли бы свободно распоряжаться при осуществлении их функций.

По вопросам бюджетирование местного самоуправления в законодательство РК не было внесено поправок, что лишает органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаться местным бюджетом.

собственные источники финансирования

1. Органы местного самоуправления имеют преимущество, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могли бы свободно распоряжаться при осуществлении их функций.

2Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям.

3. По меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поспать за счет местных сборов и налогов.

Хартия даёт чётко понять, что местное самоуправление должно обладать достаточной финансовой базой для осуществления своих конституционных и законных полномочий. Важным пунктом является введение местных налогов. Маслихаты не наделены правом введения собственных местных налогов или хотя бы существенного воздействия на местные налоги, устанавливаемые государством. Тем более, органы местного самоуправления не могут распоряжаться местными налогами.

административный контроль

1. Любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом.

2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов.

Государство осуществляет административно-правовой контроль за решениями маслихатов посредством регистрации в органах юстиции [6].

Таким образом, можно констатировать, что в части общих принципов казахстанское законодательство соответствует международным стандартам. Так, например, в Казахстане признаётся право граждан на местное самоуправление, а определение местного самоуправления соответствует определению, данному в Европейской хартии местного самоуправления. В то же время, законодательство по вопросам местного самоуправления в Казахстане не определяет чётких организационно-правовых и финансовых основ для реального функционирования органов местного самоуправления.

Проведенный анализ показывает, что законодательство РК о местном самоуправлении требует доработки по следующим моментам:

1) Закон о местном самоуправлении не проводит четкого разграничения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти. Следовательно, в законе необходимо четко разделить полномочия данных органов;

2) Законодательство должно закреплять статус органов местного самоуправления, гарантировать их самостоятельность в принятии решений на местном уровне. Маслихат должен иметь статус юридического лица в форме муниципального учреждения;

3) Необходимо внести изменения, касающиеся финансовой базы органов местного самоуправления. Самостоятельность органов местного самоуправления в принятии решений, обеспечение выполнения ими своих функций невозможно без собственных финансов. Закон должен обеспечивать органам местного самоуправления собственные источники финансирования.

ЛИТЕРАТУРА

1. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. - Алматы: «Юрист», 2009.

2. Арбузкин А.М. Конституционное право зарубежных стран: Учебное пособие. – М.: «Юрист», 2004.

3. Закон о местно государственном управлении и самоуправлении в РК.

4. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. – Ростов н/Д, 2001. – 416 с.

5. Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам местного государственного управления и самоуправления» от 9 февраля 2009г. «Казахстанская правда» от 13 февраля 2009 г.

6. Сапаргалиев Г. Конституционное право РК: академический курс. – Алматы: «Жеты Жаргы», 2005. – 544 с.



К содержанию номера журнала: Вестник КАСУ №4 - 2010


 © 2017 - Вестник КАСУ