Update site in the process

   Главная  | О журнале  | Авторы  | Новости  | Вопросы / Ответы


К содержанию номера журнала: Вестник КАСУ №4 - 2010

Автор: Кайырлин Рустем Кайырлыулы

Становление подлинно правовой демократической государственности в Республике Казахстан предполагает создание целостной системы межотраслевого государственного управления.

Управление таможенным делом является одной из отраслей государственного управления в социально-экономической области и необходимым условием обеспечения рационального комплексного осуществления таможенного дела.

Если говорить об управлении социально-экономическими системами, к которым относится и система таможенных органов, то, обобщая различные формулировки с учетом признаков, присущих управлению таможенным делом, ему можно дать следующее определение. Управление – это непрерывный информационный процесс воздействия на сотрудников таможенных органов, обеспечивающий их целенаправленное поведение при изменяющихся внешних и внутренних условиях, путем принятия и реализации управленческих решений. Что же касается системы управления, то, как отмечала И.В. Бачило, «любая система управления состоит минимум из двух взаимосвязанных, находящихся в диалектическом единстве и противоречии элементов: объекта и субъекта управления. Отсутствие одного из них не позволяет вести речь о системе управления» (1, 11).

В сфере таможенного дела управляемой подсистемой (объект) выступают исполнители приказов, поручений, постановлений управляющей системы, организационные структуры, специалисты таможенного дела, таможенные коллективы, технологические таможенные процедуры, все виды деятельности по осуществлению функций, возложенных на таможенные органы, ресурсы таможенной деятельности, т.е. в целом таможенное дело.

К управляющей подсистеме (субъект) в сфере таможенного дела относятся соответствующие органы государственной власти, элементы и подсистемы уполномоченного органа по вопросам таможенного дела, таможенных управлений, таможен и таможенных постов.

Новое казахстанское законодательство расширило круг субъектов таможенной деятельности, и, самое главное, включило в данный круг частнопредпринимательские структуры.

Взаимное расположение субъекта и объекта управления «по вертикали», есть не один из возможных вариантов управленческих отношений в сфере таможенного дела, а необходимое условие данных отношений, позволяющее определить их как собственно управленческие.

Таким образом, система управления таможенным делом состоит из следующих компонентов: механизма управления, структуры управления и процесса управления механизмом совершенствования системы управления.

Механизм управления составляют: законы, принципы, цели, методы и функции управления.

Структура управления включает: органы управления, кадры управления и технические средства управления.

Процесс управления – это деятельность всех звеньев управления по достижению целей управления.

Механизм совершенствования системы управления включает организацию изменений в ней в результате развития объекта управления (т.е. таможенного дела).

Для более глубокого понимания сущности управления необходимо знать особенности, которые присущи этому управлению. К ним можно отнести: ярко выраженную нацеленность управления на конечный результат служебной деятельности; сочетание управляемой деятельности внутри системы с работой с участниками внешнеэкономической деятельности (далее – ВЭД); осуществление полномочий органа государственного управления; допустимость разумного риска в процессе управления, динамичность процессов управления в условиях противоборства сотрудников таможенных органов с недобросовестными участниками ВЭД, контрабандистами и их пособниками; относительная неопределенность условий, в которых осуществляется управление (2, 125).

Из двух компонентов системы государственного управления – структуры и процесса – более быстро изменяющимся является процесс управления. Поэтому развитие процесса управления влечет за собой и развитие структуры управления. Структура должна изменяться тогда, когда в существующую структуру процесс управления уже не укладывается, когда структура создает затруднения, становится тормозом развития управления и соответственно системы управления в целом.

Таким образом, государственное управление в сфере таможенного дела – это особый вид управленческой деятельности, возникающей в процессе осуществления функций государства, направленных на возрождение, укрепление таможенного дела, создание оптимальных условий для обеспечения его жизнедеятельности и представляющий собой систему организационных, экономических и других взаимоотношений субъекта (государства) и объекта (комплекса специфических отношений, охватываемых институтом «таможенное дело»), которые целенаправленно опосредуются правовой материей в интересах, как общества, так и таможенного дела.

Государственное управление вообще и государственное управление таможенным делом в частности осуществляются посредством определенной системы взаимосвязанных, по сути решаемых ими задач, органов, образующих в рамках государства как целостной системы, ряд подсистем (3, 63).

В п. 4 ст. 3 Конституции Республики Казахстан указано, что государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви, и взаимодействия их между собой с использованием системы издержек и противовесов.

В основе концепции разделения властей лежит реальная необходимость решения проблемы рациональной организации государственной власти, ее децентрализации и деконцентрации, определения структуры государственных органов и их функций по осуществлению различных видов деятельности специальными методами.

Таможенные органы, по словам Габричидзе Б.Н., Суслова Н.А., представляют собой разновидность органов исполнительной власти, являются звеньями системы государственного управления (4, 22). Анализ научной литературы свидетельствует о наличии развернутой характеристики понятия органа государственного управления.

Орган государственного управления следует понимать как коллектив работников (служащих) с приданными ему материальными (финансовыми, техническими и т.п.) ресурсами, который: а) создается государственно-распорядительным путем (5, 47); б) имеет ярко выраженную организационно-правовую обособленность, означающую, что его место в более широкой системе государственных органов, а также внутреннее строение с исчерпывающей полнотой закрепляется формальным образом в официальном порядке, путем издания соответствующего правового акта; в) предназначен для выполнения, в порядке разделения труда, особого вида государственной деятельности, а именно управленческой (исполнительно-распорядительной), состоящей в реализации закрепленных за ним функций управления соответствующими объектами (6, 48-51); г) осуществление управленческой деятельности от имени государства на основе и в рамках четко очерченного объема государственно-властных полномочий, т.е. компетенции, в которой получает более глубокое выражение правосубъектность органа, выступающего конкретным субъектом права (7, 27); д) является самостоятельным элементом в разветвленной системе органов управления, от места в которой существенно зависит объем и содержание полномочий, а также структурная организация (8, 9-10); е) - органы государственного управления образуются в порядке, установленном законами или иными нормативными правовыми актами, наделены правом выступать по поручению Республики Казахстан, и которые в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществляют повседневное руководство этой сферой жизнедеятельности государства.

Все вышеперечисленные признаки органа государственного управления присущи и таможенным органам, что позволяет отнести таможенные органы к органам государственного управления или к органам исполнительной власти.

Становление системы таможенных органов Республики Казахстан осуществлялось в конкретных исторических условиях: с одной стороны – распад союзного государства, экономический кризис, с другой стороны – обретение суверенитета и образование независимости государства. В 1991 году наше государство приступило к созданию современной таможенной службы. Одним из первых Указов Президента был Указ от 12.12.1991 г. «О создании Таможенного комитета Республики Казахстан». До этого времени в республике существовали Казахская республиканская таможня, таможня Хоргос, Гурьевская таможня, которые непосредственно подчинялись Союзу ССР.

Кроме того, еще в Декларации о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики было предусмотрено, что Казахская ССР организует союзно-республиканскую таможенную систему, а Конституционный закон «О государственной независимости Республики Казахстан» более категорично закрепляет право Казахстана по организации всей собственной таможенной системы. Поэтому еще в период существования Союза ССР были заложены правовые основы функционирования таможенных органов в суверенном и независимом Казахстане.

Органы управления в сфере таможенного дела созданы для решения проблемы дальнейшего развития и совершенствования таможенных правоотношений, и в процессе своей деятельности они взаимодействуют друг на друга. Поэтому, отличаясь друг от друга по масштабам, объему и содержанию работы, конкретным формам и методам осуществления функций по своей внутренней структуре, они вместе с тем образуют определенную систему, в которой все составные части взаимосвязаны и направлены из единого центра. Действуют они от имени государства, наделены определенными полномочиями, и их деятельность охраняется государством.

Итак, государственное управление таможенным делом относится к ведению исполнительной власти, а система таможенных органов строится на конституционных принципах и входит в единую систему государственной власти.

В систему таможенных органов входят: уполномоченный орган по вопросам таможенного дела, территориальные таможенные органы, таможни, таможенные посты, контрольно–пропускные пункты, специализированные таможенные учреждения. В таможенном Кодексе подчеркивается, что эти органы составляют единую систему. Каковы основания рассмотрения совокупности таможенных органов в качестве единой системы. Можно назвать две группы системообразующих факторов. Взятые в совокупности, они и придают характер внутренней органической взаимосвязи составным частям данной системы. Это функциональная общность, единство целей и задач таможенных органов, обусловленные тем, что все они выполняют единые по содержанию функции; организационное единство таможенных органов, оно обеспечивается организационным построением системы этих органов, которая отличается строгой иерархичностью и достаточно жесткой подчиненностью звеньев.

Централизация и подчинение нижестоящих таможенных органов вышестоящим, независимость таможен от исполнительных местных и представительных органов являются характерными отличительными чертами построения данной системы.

Вертикальное управление и отсутствие административного подчинения по горизонтали характерны как для системы таможенных органов в целом, так и для каждой из ее составных частей. Сказанное не означает, что звенья системы таможенных органов действуют изолированно от местных исполнительных и представительных органов. Их взаимосвязи достаточно многообразны. Таким образом, эта вся совокупность таможенных органов, их взаимосвязь, их взаимодействие в осуществлении таможенного дела основывающихся на общих системных принципах, целостности, структурности и иерархичности.

Итак, систему таможенных органов характеризует принцип иерархического построения. Указанный принцип предполагает отношения жесткой субординации между звеньями системы по вертикали.

Каждый из элементов таможенной системы в процессе организации управления имеет, как бы двойной статус, то есть выступает одновременно и как его субъект и как объект. Департамент таможенного контроля, например, является объектом управления для Комитета таможенного контроля Министерства финансов РК и при этом выступает субъектом руководящего воздействия для подчиненных ему таможен и таможенных постов.

Единство и иерархичность таможенной системы, указанный двойной статус ее элементов в своей совокупности обусловливают ее общую детерминированность, то есть такую взаимосвязь, при которой состояние и деятельность одного компонента отражается на состоянии и деятельности системы в целом.

Каждый из таможенных органов можно отнести к одному из двух блоков.

Первый составляют органы, основной задачей которых является руководство, координация и контроль внутри таможенной системы за деятельностью нижестоящих, подчиненных им органов. К ним относятся Комитет таможенного контроля Министерства финансов РК и Департамент таможенного контроля, выполняющие ту же роль на территории подведомственной области.

Второй блок таможенных органов – таможни, таможенные посты и контрольно–пропускные пункты реализуют стоящие перед таможенными органами практические задачи. Это те органы, с которыми непосредственно взаимодействуют участники внешнеэкономической деятельности при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу.

При этом таможни не лишены и руководящих полномочий в отношении подчиненных им таможенных постов, а Департамент таможенного контроля, равно как и Комитет таможенного контроля МФ РК, могут не только осуществлять руководящее воздействие, но и, в установленных случаях, непосредственно совершать действия, связанные с таможенным оформлением, таможенным контролем, взиманием платежей и борьбой с правонарушениями в сфере таможенного дела.

В определенном смысле «особняком» внутри таможенной системы стоят специализированные органы. Такие органы имеются в каждом из звеньев системы, поэтому следует дать их общую характеристику.

Специализированные таможенные органы сейчас существуют как бы двух типов - de facto и de jure.

К первому типу относятся органы общей, универсальной компетенции, которые, однако, в силу своего географического расположения, например, на территории морского порта или аэропорта, вынужденно специализируются на таможенном оформлении и контроле товаров, перемещаемых одним видом транспорта.

Ко второму типу относятся органы, чья специализация нормативно закреплена в актах, определяющих их правовой статус.

Специализированные «de jure» таможенные органы в свою очередь имеют две разновидности:

- осуществляющие только часть таможенных задач;

- осуществляющие все таможенные задач, но в отношении только определенных категорий товаров.

Вторая разновидность таких органов осуществляет таможенные задачи применительно к определенным категориям товаров, в отношении которых установлен особый порядок их перемещения через таможенную границу. Причиной их создания явились факторы специфичности товара, особого режима его ввоза / вывоза, необходимости наличия для его таможенного оформления специальных знаний и материально-технического оснащения.

В настоящее время существуют специализированные таможенные органы, осуществляющие таможенное оформление в отношении: энергоносителей; подакцизных товаров; драгоценных металлов и драгоценных камней.

Таким образом, таможенные органы относятся к органам исполнительной власти, а, согласно п. 1 статьи 64 Конституции, всю систему исполнительных органов возглавляет Правительство, и оно же осуществляет руководство их деятельностью.

В соответствии с Таможенным Кодексом, общее руководство таможенным делом осуществляет Правительство Республики Казахстан. Однако Таможенный Кодекс не конкретизирует пределы полномочий указанных высших органов государственной власти в данной сфере. Анализируя соответствующие нормативно-правовые акты, рассматривая полномочия данных органов, необходимо установить стратегические направления руководства таможенным делом стороны Правительства и Президента.

Отметим, что среди юристов-государствоведов, административистов и других специалистов, нет единства мнений по вопросу о понятии и структуре компетенции. Одни авторы включают в нее круг задач, прав и обязанностей органа, другие – только полномочия органа. Третьи – под компетенцией государственного органа подразумевают совокупность функций и полномочий. К примеру, компетенция государственного органа – это юридическое выражение совокупности управленческих функций и полномочий государственного органа в отношении отдельных управляемых объектов.

В то же время вполне очевидно, что вид государственного органа определяет специфику компетенции, то есть содержание и конкретный набор функций и полномочий, которыми он наделен. Соответственно, эти особенности входят и в компетенцию таможенных органов.

Во-первых, таможенными органами осуществляется один из основных видов деятельности государства (в соответствии с теорией разделения властей), а именно – реализация исполнительной власти, поскольку таможенные органы – это органы исполнительной власти. Безусловно, таможенные органы отличаются своей структурой и компетенцией от иных органов исполнительной власти.

Во-вторых, это орган исполнительной власти, действующий в сложной, неоднородной и специфической сфере – в сфере таможенного дела. В-третьих, таможенные органы составляют единую систему органов. И, в-четвертых, таможенные органы непосредственно осуществляют таможенное дело, которое является исключительной монополией государства. Поэтому обеспечение суверенитета и независимости, экономического развития на благо всего народа невозможно без таможенных органов. Таким образом, таможенные органы являются неотъемлемым звеном государственной власти нашей республики.

Под компетенцией таможенных органов мы понимаем круг основных задач, функций (направлений деятельности), полномочий, то есть, конкретных прав и обязанностей данного государственного органа. Данное определение несколько условное, поскольку в него можно было бы включить дополнительные элементы, признаки. Однако общим целям и задачам соответствует такой подход.

Поэтому, опираясь на данное определение, мы попытаемся, привлекая соответствующий правовой материал проанализировать круг основных вопросов, компетенции таможенных органов по такой схеме: 1) основные задачи таможенных органов; 2) основные функции таможенных органов; 3) порядок образования таможенных органов; 4) срок полномочий таможенных органов. Разумеется, данная схема весьма условна, поскольку она непосредственно не затрагивает такие важные вопросы, как обязанности таможенных органов, ответственность таможенных органов, взаимоотношения с другими таможенными и иными государственными органами не касается системы местного самоуправления, с которым таможни и таможенные посты также взаимодействуют, решая вопросы таможенного дела и таможенной инфраструктуры. Итак, рассмотрим основные задачи, осуществляемые таможенными органами.

Спектр задач, решаемых таможенными органами, весьма широк, многообразен, и чем, какими факторами и условиями определяется названный круг. В широком смысле слова, многозначным, неоднородным характером таможенного дела, его многоплановым и комплексным характером, а также положениями, содержащимися в Преамбуле и, в особенности, в ст. 3 Таможенного Кодекса посвященной таможенной политике Республики Казахстан. Но главное содержание, которое определяет круг основных задач таможенных органов – это развернутая статья 19 Таможенного Кодекса, в которой детально и дифференцированно изложены основные задачи таможенных органов Республики Казахстан. Они как бы предопределяют характер компетенции таможенных органов всех уровней. Хотя, конечно, необходимо иметь в виду, что в зависимости от места и положения таможенного органа и даже его конкретного строения, численности сотрудников, дислокации, уровня и развития инфраструктуры во многом обусловливается специфика компетенции таможенного органа.

М.А. Сарсембаев, рассматривая и характеризуя задачи таможенных органов, классифицирует их на внутренние, внешние и смешанные (9, 32-34) В основу данной классификации положены внутренние и внешние пределы деятельности таможенных органов. С.Р. Ушурова основные задачи таможенных органов делит на 4 направления: задачи экономической направленности, задачи правоохранительной направленности, третье направление заключается в ведении таможенной статистики и четвертое – задачи, способствующие оживлению внешней торговли (10, 38-39). При этом Ушурова С.Р. ошибочно отождествляет разноплановые понятия, функции, задачи и направления деятельности таможенных органов. Нам представляется целесообразным классифицировать задачи таможенных органов по признаку средств реализации таможенной политики, в связи с чем задачи таможенных органов можно условно разделить на текущие задачи административного (п.п. 4, 5, 7, 9, 12, 14, 15, 18, 19 ст. 19), учетно-аналитического (статистического) (пп. 10, 11, 17) и стратегического характера (пп. 1, 6, 16), которые призваны способствовать совершенствованию процесса развития таможенного дела в Республике Казахстан. Следует отметить, что, как всякая классификация, данная классификация, безусловно, не является бесспорной, однако ее можно принять как вариант с учетом не разработанности вопроса.

В рамках таможенных функций определяется не только целевая нагрузка деятельности таможенной системы, но и раскрывается конкретный объем государственно-властных полномочий таможенных органов, предоставленных им для реализации возложенных функций.

Законодатель, определив в ст. 19 Таможенного кодекса, задачи, присущие для всех звеньев системы таможенных органов, не дал характеристику общих функций таможенных органов, функции каждого из звеньев системы таможенного комитета, таможенных управлений, таможен, таможенных постов обозначены в Положениях регламентирующих деятельность звеньев таможенной системы.

Резюмируя вышеизложенное, можно сделать следующие выводы:

- таможенные органы являются неотъемлемым звеном системы органов исполнительной власти суверенного и независимого Казахстана;

- таможенные органы могут осуществлять таможенное дело исключительно и только в рамках государственного управления;

- органы управления таможенным делом образуют определенную систему, для которой характерно единство, иерархичность, двойной статус ее элементов;

- -компетенция органов раскрывается при помощи элементов ее составляющих: задач, функций, прав и обязанностей;

- внутри общей четырехзвенной вертикали таможенных органов существуют вертикальные, линейные взаимоотношения и функциональные вертикальные взаимоотношения;

- в законодательстве о таможенном деле и в теоретических исследованиях не раскрывается содержание функций, не происходит четкого разграничения между задачами и функциями, а также условий их использования для организации таможенного дела, эффективного функционирования всей системы таможенных органов. Поэтому реализация управленческих функций происходит зачастую по усмотрению конкретного руководителя, что нередко ведет к несогласованности конкретных целей и задач организации и деятельности централизованной системы таможенных органов.

ЛИТЕРАТУРА

1. Бачило И.Л. Функции органов управления. - М., 1976. – 200 с. – С. 10, 11, 27, 23, 41-43.

2. Основы таможенного дела: Учеб. / Под ред. В.Г. Драганова. – М.: «Экономика», 1998. – 687 с.

3. Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. - М., 1986. – 245 с. - С. 63.

4. Габричидзе Б.И., Суслов Н.А. Таможенные органы Российской Федерации: правовой статус и пути его совершенствования // Государство и право. – 1995, № 3. – С. 22-29, 22, 25, 26.

5. Манохин В.М. Порядок формирования органов государственного управления. - М.: Госюриздат, 1963. – 183 с. - С. 47.

6. Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством СССР. ч. 2. Система управления народным хозяйством. - М.: Московский университет, 1971. – 167 с. – С. 48-51.

7. Лазарев Б.М. Компетенция органов государственного управления. - М., 1972. – 280 с. - С. 27.

8. Аверьянов В.Г. Функции и организационная структура органов государственного управления. – Киев, 1979. – 150 с., С. 9-10.

9. Сарсембаев М.П. Таможенное право (право казахстанское, право международное). - Алматы: «Гылым», 1997. – С. 228, 32-34.

10. Ушурова С.Р. Таможенные органы как субъекты таможенного права // Право и государство. – 1997, № 5. С. 38-39.



К содержанию номера журнала: Вестник КАСУ №4 - 2010


 © 2017 - Вестник КАСУ