Update site in the process

   Главная  | О журнале  | Авторы  | Новости  | Вопросы / Ответы


К содержанию номера журнала: Вестник КАСУ №4 - 2010

Автор: Романчук И.С.

[1]Юридический иммунитет народных избранников призван защищать их от давления со стороны других властных структур и сделать представительную, законодательную власть поистине независимой в системе разделения властей. Однако необходимо также и помнить о том, что его действие не должно оказывать и негативное влияние. Здесь мы имеем в виду возможность злоупотребления данным правовым институтом с целью избегания заслуженного наказания различными коррупционерами и другими преступными элементами нашего общества.

В данном изыскании мы постараемся исследовать юридический иммунитет народных представителей и предложить идеальную его формулу, которая, с одной стороны, защищала бы народных избранников, способствовала развитию гражданского общества и демократии в стране, а с другой не позволяла лицам, стремящимся занять депутатское кресло только из-за возможности быть неприкосновенными в своих коррупционных проявлениях, избежать заслуженного наказания.

Итак, юридический иммунитет депутатского корпуса появился много лет назад, однако проблемы, которые возникают при его введении, а также острые дискуссии по поводу его права на жизнь среди ученых-юристов или обывателей с течением времени не уменьшились, а, наоборот, усиливаются с каждым днем. И это понятно, так как средства массовой информации изобилуют сведениями о коррумпированности законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и уклонении от ответственности выборных должностных лиц данных органов, совершивших уголовные преступления.

Действительно, на практике при реализации норм института депутатской неприкосновенности возникает множество нерешенных вопросов. Однако самой основной и конфликтной на сегодняшний день остается проблема регулирования процедуры привлечения депутата к уголовной или административной ответственности. Во-первых, существующий порядок до сих пор до конца четко не урегулирован и порождает на практике массу нерешенных вопросов. А во-вторых, он зачастую просто не позволяет начать расследование совершенного парламентарием противоправного деяния. Но вправе ли парламент своим решением обязать правоохранительные органы прекратить производство по уголовному делу или делу об административном правонарушении, то есть исключить возможность осуществления отдельных следственных действий, даже самых простых, таких, как допрос свидетелей, назначение экспертизы, изучение документов и другие? В этом случае «за бортом» останутся невыясненные существенные обстоятельства, связанные с мотивами совершенного преступления, тяжестью наступивших последствий, удовлетворением интересов потерпевшего и вообще установлением истины по делу [1; 23]. Кроме того, если ограничить право правоохранительных органов на производство следственных действий в отношении депутата, подозреваемого в совершении преступления, то эти органы не будут располагать необходимыми материалами, чтобы прийти к выводу о достаточности или недостаточности доказательств с целью обращения к парламенту с просьбой дать согласие на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности. Получается «заколдованный круг»: для того чтобы убедить депутатов в необходимости возбудить уголовное дело в отношении их коллеги, прокурору нужно предоставить всяческие доказательства. Но собрать их можно лишь в процессе расследования, которое нельзя начать без возбуждения уголовного дела. В результате этого страдают как интересы правосудия, так и авторитет представительного органа [4; 169]. Назвать прокомментированную процедуру справедливой и идеальной, разумеется, нельзя.

Следует заметить, что стремление законодательных (представительных) органов под различными несостоятельными предлогами увести от установленной законом ответственности депутатов, совершивших преступления, существенно подрывает их авторитет, создает атмосферу недоверия населения к депутатам высших законодательных органов страны, что порождает массу отрицательных социальных явлений - это и плохая явка на выборы, и низкий уровень правосознания, и негативная оценка принимаемых законов в России, и многое другое.

Подобные негативные явления инициировали неоднократные призывы по поводу полной отмены института парламентской неприкосновенности [8]. Тем не менее, данные высказывания об отмене неприкосновенности, по нашему мнению, являются в корне неверными. Видимо, авторами таких обращений являются люди, до конца не разобравшиеся в самой природе и сути депутатской неприкосновенности. «Конечно, не стоит говорить, что все наши думцы – образец чистоты и порядочности. Есть среди них и такие, чьей деятельностью могла бы заинтересоваться прокуратура. Однако в мире нет, пожалуй, ни одной демократической страны, граждане которой были бы довольны действиями своих парламентариев. Россия в этом плане не исключение. По данным социологических опросов, более половины населения выражает неудовлетворенность работой Государственной Думы. В этом нет ничего удивительного: те кадры, которые мы видим по телевизору, лишь в незначительной степени отражают деятельность депутатского корпуса. То, что происходит в зале заседаний, лишь малая часть работы народных избранников. В Думе не только ссорятся и голосуют, не только заключают соглашения между группами и фракциями и ведут политические игры, основная деятельность депутатов – это подготовка и принятие законов. Кроме того, в Думе существуют комитеты и комиссии, которые занимаются решением целого ряда юридических, политических и экономических вопросов. Это проблемы государственной безопасности, международные дела, кредитные организации и финансовые рынки, государственное строительство, коррупция и многое другое.

Понятно, что находится немало людей и организаций, которые бы хотели повернуть работу думцев в выгодное для них русло. Мало того, что внутри депутатского корпуса существует целый ряд групп, которые откровенно лоббируют интересы определенных сторон, парламентарии постоянно испытывают давление извне» [5]. Депутату при выполнении своих обязанностей нередко приходится активно защищать государственные интересы, вести борьбу с нарушениями государственной и трудовой дисциплины, бесхозяйственностью и другими злоупотреблениями, с незаконными действиями отдельных граждан и должностных лиц. Такая позиция парламентария может вызвать, да и подчас вызывает, отрицательную реакцию со стороны нарушителей, стремление, как говорится, свести с ним счеты. Это иногда выражается в оговоре, приписывании депутату каких-либо неправомерных действий [9; 102].

Естественно, права представителя народа нуждаются в постоянной юридической защите и совсем ликвидировать институт неприкосновенности депутатов нельзя. Депутатская неприкосновенность, как мы знаем, законодательно закреплена во многих странах. Она необходима, прежде всего, как гарант политического плюрализма и свободы слова избранников народа, как барьер от попыток преследования депутатов за политические убеждения. Основанием депутатской неприкосновенности является именно необходимость обеспечить независимость членов парламента, ибо без нее парламент практически не в состоянии служить той цели, ради которой существует[6; 314].

Во Франции была попытка отмены неприкосновенности во имя принципа равенства всех перед законом, однако политический террор, последовавший за этим, послужил для Франции жестоким уроком [4; 166]. Таким образом, основание парламентской неприкосновенности лежит не только в области логических следствий из принципов народного суверенитета и разделения властей, но и из выводов о практической потребности, имеющей исторические корни. «Требовалось оградить народных представителей от произвола власти исполнительной и тесно связанной с ней власти судебной. Однако в период господства Конвента стало ясно, что депутатам грозит опасность не только со стороны правительства, но и со стороны политических партий» [6; 167]. В настоящее время институт парламентской неприкосновенности не утратил своей актуальности, ибо и сегодня возможны тенденциозные и необоснованные преследования.

Главный аргумент противников депутатской неприкосновенности состоит в том, что за думскими мандатами тянется слишком много людей, чьими действиями давно заинтересовались правоохранительные органы. Но ведь избежать попадания таких лиц в высшие эшелоны власти можно и другими способами. Напротив, парламентария, который слишком далеко углубился в расследование деятельности какого-то высокопоставленного чиновника, вполне можно остановить, если лишить его неприкосновенности. К тому же, возможны ошибки, злоупотребления и коррупция со стороны правоохранительных органов. Поэтому они вполне могут воздействовать на неугодного депутата. И в этом случае представители народа просто бессильны перед криминальным миром, который готов отстаивать свои позиции любыми способами [5].

Все же необходимо отметить, что существующая неограниченная неприкосновенность и сложная процедура привлечения парламентариев к уголовной ответственности превратила Федеральное Собрание в убежище от правоохранительных органов для криминалитета.

Однако сложившаяся ситуация сделала крайне привлекательной для криминальных элементов не только Федеральное Собрание, но и все законодательные (представительные) органы государственной власти Российской Федерации, так как их выборные должностные лица также обладают неприкосновенностью.

Абсолютное большинство специалистов в области конституционного права, уголовного права, уголовного процесса, исследовавших данную проблему, приходят к выводу, что в действующем российском законодательстве дается слишком широкое определение парламентской неприкосновенности. К такому выводу склонялись практически все участники «круглого стола», проведенного 27 апреля 1999 года Комитетом по безопасности Государственной Думы и Комиссией Государственной Думы по проверке фактов участия должностных лиц и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в коррупционной деятельности по теме: «Институт «неприкосновенности» отдельных категорий государственных служащих в российском законодательстве». Такого же мнения придерживаются и многие общественные деятели, писатели, практические работники правоохранительных органов [3; 91].

В решении этого непростого вопроса нужно искать «золотую середину». Неприкосновенность необходима для обеспечения свободы деятельности депутатов, которые не должны оглядываться на то, что в силу их политических убеждений против них может быть развернуто уголовное или административное преследование. Полностью ликвидировать институт неприкосновенности нельзя, так как резко ослабится законодательная власть, потому что от того, как работают депутаты, во многом зависит результативность деятельности представительных органов власти. С другой стороны, нельзя доводить дело до абсурда, когда неприкосновенность касается любого рода правонарушений, в том числе, явных уголовных преступлений, ведь неприкосновенность – это не привилегии, возвышающие депутатов над остальными гражданами, и не льготы, улучшающие условия их жизни, а предпосылки их успешной и бесперебойной деятельности, повышения независимости, соответствующие политико-правовой природе представительных органов государственной власти. «Всей своей работой депутат должен оправдывать доверие избирателей, всегда быть на уровне требований, предъявляемых к нему народом» [11; 10]. Абсолютно безответственный депутат, равно как и депутат, лишенный иммунитета, – это две крайности, каждая из которых таит в себе серьезную опасность для законодательного процесса.

Если должна быть открыта борьба в этой области, то она должна быть направлена не против самого института неприкосновенности депутата, который сам по себе безупречен, а против его недобросовестного использования [2; 17]. Необходимо находить баланс, который бы не давал депутатам уйти от ответственности и в то же время гарантировал бы им защиту от преследования по политическим мотивам. Автор поддерживает точку зрения Л.А. Шаланда: «Привилегии свободы слова и неприкосновенности сами по себе настолько серьезные отступления от общих, обязательных для всех граждан норм, что объяснение себе они могут найти в крайне существенных мотивах. Во всяком случае, изъятия от общего правила не должны превышать разумной необходимости» [10; 5].

Довольно точно сложившуюся ситуацию прокомментировал Григорий Явлинский. Он сказал, что «уголовникам не место в Думе. Ограничить неприкосновенность необходимо, но полностью отменять ее нельзя. Нельзя делать депутата беззащитным. Тогда он не сможет, например, бороться с коррупцией. Потому что в результате такой борьбы он запросто может угодить за решетку» [5].

С точки зрения автора, данную проблему можно решить следующим образом. Напомним, что законодательство о парламентской неприкосновенности делится на две группы. Первая запрещает возбуждение дела о преследовании депутата без разрешения палаты, а вторая воспрещает без разрешения палаты только лишение свободы депутата, а не возбуждение преследования. На сегодняшний момент производство следственных и процессуальных действий предполагает лишение неприкосновенности депутата, но не всегда бывает достаточно данных, однозначно свидетельствующих, например, о признаках преступления в действиях депутата, и поэтому сразу лишить его неприкосновенности, а следовательно, и полномочий представляется не совсем правильным [7; 28]. Поэтому мы предлагаем ввести нормы, закрепляющие институт неприкосновенности парламентариев, которые сочетали бы в себе признаки первой и второй группы. Модель законодательного закрепления института неприкосновенности депутата таким способом должна выглядеть следующим образом: запрещается какое-либо ограничение или лишение свободы парламентария без разрешения палаты, членом которой он является, а возбуждение уголовного дела или дела об административном правонарушении и производство по ним осуществляется на общих основаниях. Тем не менее, перед тем, как привлечь парламентария в качестве обвиняемого по уголовному делу или передать дело об административном правонарушении в суд, необходимо согласие соответствующей палаты. Отсюда следует, что свобода депутата ничем не ограничена, и он продолжает исполнять свои прямые обязанности (присутствует на заседаниях палаты, участвует в работе фракций, осуществляет прием избирателей и т. д.), тогда как правоохранительные органы также выполняют свои прямые обязанности и проводят расследование по уголовному делу или делу об административном правонарушении, в процессе которого собираются доказательства о виновности или невиновности депутата. Если будут собраны достаточные подтверждения вины парламентария, то перед тем, как привлечь его в качестве обвиняемого или передать дело об административном правонарушении в суд, необходимо разрешение палаты. Палата, рассмотрев все материалы дела, должна дать мотивированное решение о снятии или неснятии неприкосновенности. Данное решение принимается именно на этой стадии производства по уголовному или административному делу в связи с тем, что собраны достаточные, необходимые, полные доказательства и выяснены все обстоятельства дела, позволяющие палате определить, было ли совершено деяние на самом деле, или обвинения в адрес парламентария сфабрикованы с целью нейтрализации его деятельности. Парламентариям не надо забывать, что при решении этого вопроса нужно руководствоваться основополагающим принципом - депутатская неприкосновенность имеет целью обеспечить условия для беспрепятственного выполнения парламентарием своих полномочий, но она не должна использоваться в ущерб законности и справедливости, как средство для того, чтобы уберечь от ответственности за совершенное преступление или административное правонарушение.

Когда речь идет о соблюдении законности, депутат не пользуется никакими привилегиями или преимуществами. Наоборот, к нему предъявляются более высокие требования, поскольку он уполномочен народом представлять его интересы и, следовательно, сам должен служить образцом для других. Это обязывает депутата всегда действовать в соответствии с законом, быть на высоте своего звания. И если депутат совершил правонарушение, а тем более преступление, то должен нести ответственность по всей строгости закона [9; 102].

Представленная модель законодательного закрепления неприкосновенности парламентариев, на наш взгляд, в настоящее время является наиболее оптимальной, во-первых, потому что позволяет депутату при осуществлении своих функций, не опасаясь давления со стороны какого-либо органа или лица, быть беспристрастным в принятии решений, руководствуясь только интересами российского государства и общества в соответствии с Конституцией Российской Федерации; во-вторых, дает возможность, хотя и с некоторыми ограничениями, проводить правоохранительным органам расследование по уголовному делу или делу об административном правонарушении, что позволяет выяснить все обстоятельства расследуемого деяния, собрать всесторонне проверенные, неопровержимые доказательства и принять соответствующей палатой мотивированное решение о лишении или нелишении парламентария неприкосновенности. Здесь нужно отметить, что парламент при принятии решения ни в коем случае не должен брать на себя судебные функции. Ведь не ставится вопрос о виновности или невиновности депутата или о том наказании, которому он должен быть подвергнут. Неприкосновенность имеет своей целью устранить возможность препятствовать деятельности депутата путем возбуждения против него необоснованных обвинений. Поэтому палата должна ограничиться вопросом, представляется ли обвинение настолько обоснованным, что не вызывает сомнения в своей добросовестности[6; 319].

Нужно заметить, что речь в данном случае шла именно о неприкосновенности, тогда как к неответственности, хотя и входящей в состав неприкосновенности, не применяется данный порядок ее лишения. За речи и действия (подача депутатского запроса, голосование и т. п.), соответственно высказанные и совершенные в парламенте, парламентарий, с нашей точки зрения, не подвергается какой-либо ответственности, за исключением дисциплинарной, налагаемой самой палатой.

ЛИТЕРАТУРА

1. Басков В. Все ли равны перед законом и судом? // Советская юстиция. 1993. № 9. - С. 21-23.

2. Гродзицкий М.И. Свобода депутатского слова // Вакар В.М. Привилегии безответственности. Речи члена Государственной Думы. - СПб., 1914. - 23 с.

3. Журавлев М. К вопросу о правовом иммунитете членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Уголовное право, 2000. № 1. - С. 88-93.

4. Козюк М.Н. Правовое равенство и привилегия депутатской неприкосновенности // Личность и власть: Межвузовский сборник научных работ. - Ростов-на-Дону, 1995. - С. 162-172.

5. Котов Д. Зачем депутату иммунитет? // Труд. 2000. 24 февр.

6. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1. Конституционное право. 2-е изд. - СПб., 1910. - 479 с.

7. Руднев В. Иммунитеты в уголовном судопроизводстве // Российская юстиция. 1996. № 8. С. 28-29.

8. «Союз правых сил» продолжает сбор подписей // Независимая газета. 1999. 14 окт.; Котов Д. Зачем депутату иммунитет // Труд. 2000. 24 февр.

9. Черменский И. Депутатская неприкосновенность // Советы народных депутатов. 1978. № 6. С. 102-105.

10. Шалланд Л. А. Иммунитет народных представителей. Ч. 2. Юрьев, 1913. 454 с.

11. Ярматов А. Я. Гарантии депутатской деятельности. - М., 1978. 52 с.


[1]Работа выполнена при поддержке гранта Президента Российской Федерации – МК- 2791.2010.6.



К содержанию номера журнала: Вестник КАСУ №4 - 2010


 © 2017 - Вестник КАСУ