Главная  | О журнале  | Авторы  | Новости  | Вопросы / Ответы

К содержанию номера журнала: Вестник КАСУ №3 - 2010

Автор: Овчинникова Ирина Михайловна

В настоящее время ведется активная работа в области институционального регулирования системы местного самоуправления, а также правового обеспечения деятельности муниципальных образований, и особое место в этом процессе принадлежит активизации социально-экономической функции города. Необходимым этапом разработки обоснованной социально-экономической политики города является определение особенностей и ключевых проблем его развития в современных послекризизных условиях. В данной ситуации возникает проблема согласования долгосрочных комплексных решений и текущих бюджетных заданий. В качестве инструмента разрешения данного противоречия следует обратить внимание на программно-целевое управление развития города.

На сегодняшний день, программно-целевой подход не является чем-то новым в управлении и планировании [1].

В западных странах программно-целевой подход впервые был применен в 60-х годах для решения межотраслевых проблем. Первоначально такого рода работы были определены как «программирование экономики», «экономическое программирование», а впоследствии - «программно-целевой подход, или метод». Наиболее широкий размах его использование приобрело в США, где с 1961 г. в военном ведомстве начала внедряться система, получившая известность под названием «Система планирования - программирования - разработки бюджета». С ее применением связывают значительное увеличение мощи вооруженных сил США, достигнутое в процессе их переоснащения в 60-х годах, а также успехи в реализации ряда гражданских программ, начало разработки и реализации которых относят к 1965 году.

Специфика приоритетов города, вытекающая из самой их сущности как важнейших направлений развития такова, что на их реализации должны быть сконцентрированы лучшие силы и средства города. При этом городские власти должны в комплексе использовать весь арсенал методов стратегического управления. В их числе программно-целевой метод занимает особое место.

С переходом к посткризисному развитию, с одной стороны, значительно усложнились условия реализации программ. С другой стороны, значимость программ резко возросла, поскольку из средств государственного регулирования прямого действия они являются наиболее мощными и действенными. В этих условиях актуальными остаются вопросы о необходимости использования программно-целевого метода, его логике и процедурах, о месте целевых городских программ в системе экономико-управленческих методов регулирования, и наконец, о способах и средствах согласования интересов обособленных хозяйствующих субъектов в ходе разработки и реализации целевых программ, в частности, на муниципальном уровне.

Программно-целевой метод управления городом дает возможность достижения целей, предусматривающих коренные сдвиги в развитии экономики и социальной сферы, переход к новым состояниям экономических систем, которые не могут быть достигнуты в процессе реализации частных целей развития каких-либо отдельных производственных, инфраструктурных или иных элементов региональных хозяйственных систем. Для этого необходимо обеспечить интеграцию деятельности либо объединение материальных и финансовых ресурсов независимых субъектов - участников программ.

Программа - планируемый комплекс экономических, социальных, технических, проектных, производственных и научно-исследовательских мероприятий, направленных на достижение одной крупномасштабной (по сравнению с другими) цели и осуществляемых в достаточно значительный промежуток времени — как правило, более года [1].

Структура программы выглядит следующим образом:

- целевой блок, в котором отражается, какой из стратегических приоритетов реализует данная программа;

- структурный блок, в котором даются характеристики основных мероприятий для достижения социальных целей;

- ресурсный блок, где указывается потребность в материальных и финансовых ресурсах для выполнения мероприятий программы;

- блок технико-экономических обоснований, где составляются необходимые балансы для обеспечения потребностей за счет собственных ресурсов муниципального образования, привлечения средств инвесторов и средств населения.

Указанные выше разделы составляются исходя из необходимости реализации специальной схемы согласования с использованием конкретных плановых методов: балансового, нормативного, вариантного, интерактивных приближений к сбалансированности по объемам ресурсов, необходимых для достижения качественно и количественно структурированных целей.

Важнейшим элементом механизма реализации концепции развития города, его ядром является городская программа комплексного социально-экономического развития, которая представляет собой прогнозно-аналитический документ, содержащий совокупность мероприятий и проектов, направленных на достижение намеченных целей развития города, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам. Назначение программы состоит в уточнении и конкретизации намерений и действий органов городского управления, других субъектов управления и хозяйствования, имеющих экономические интересы в городе, по реализации данной концепции.

При программно-целевом методе развития города определение целей и обеспечение их финансирования являются прерогативой не отдельных местных отраслевых или функциональных органов управления, а решающего центра всего города [1].

Таблица 1. Структура финансирования по источникам целевых программ социально-экономического развития города Усть-Каменогорска

млн.тнг

Наименование программы

Период

План финансирования, млн. тенге

Местный бюджет

Республиканский бюджет

Иные источники

1

Программа развития дорог г. Усть-Каменогорск на 2005-2010 гг.

2005-2010

18091

-

-

2

Программа борьбы с коррупцией в городе Усть- Каменогорске на 2006-2010 годы

2006-2010

в пределах лимитов текущих бюджетных программ

3

Программа устойчивого развития агропромышленного комплекса города Усть- Каменогорска на 2006-20 10 годы

2006-2010

335,4

469,7

3141

4

Программа занятости населения г. Усть-Каменогорска на 2008-2010 годы

2008-2010

264,745

   

5

Программа развития города Усть-Каменогорска до 20 10 года

2006-2010

4821

-

-

В целом, как мы видим, город Усть-Каменогорск сформировал достаточно четкую, обоснованную, перспективную программную политику, основанную на конкурентных преимуществах территории, содержащую адекватные им цели и применяемый тип инструментов. Из вышеизложенного органично вытекает главная цель политики муниципальных властей - создать перспективный, экономически сильный и привлекательный город на Востоке Казахстана.

Система критериев, характеризующая основные стороны социально-экономического развития муниципального образования, может быть представлена следующим комплексом взаимоувязанных показателей:

- увеличение средней продолжительности жизни населения в городе;

- характеристика естественного прироста населения;

- сокращение детской смертности и смертность населения в трудоспособном возрасте;

- изменение обеспеченности населения жилой площадью по категориям жилья и уровню его благоустройства;

- динамика уровня удовлетворения других социально-культурных и бытовых потребностей населения.

Нельзя не отметить, что десятки казахстанских городов на сегодняшний день живут и развиваются согласно принятым комплексным программам социально-экономического развития. Во многих городах программы социально-экономического развития были одобрены местными законодательными органами, начата их реализация. Однако при реализации этих программ в лучшем случае прибегают к контролю выполнения принятых решений и проведения намеченных мероприятий. При этом ни ожидаемый, ни полученный эффект от выполнения программных действий в явном виде никто не оценивает.

Казахстанские города, перешедшие на программный метод управления и развития, сталкиваются с необходимостью освоения следующего важнейшего инструмента управления - мониторинга программ, как одного из важнейших инструментов управления действующих целевых программ. Мониторинг позволяет контролировать реализацию программ и своевременно устранять недостатки отдельных программных мероприятий.

Как правило, каждый государственный орган участвует в реализации нескольких целей (задач), и их функциональные планы складываются из долевого участия в решении задач по программно-целевым планам.

На сегодняшний день на территории города Усть-Каменогорска существует 20 действующих программ и 9 программ – на завершающей стадии разработки [2].

Разработка целевой программы начинается с описания проблемной ситуации, уточнения формулировки проблемы и обоснования необходимости целевой программы для ее решения. Описание проблемной ситуации предполагает определение - объекта, в котором возникает проблемная ситуация, характеристики проблемной ситуации, точной оценки причин и последствий существования проблемной ситуации, формулировки проблемы.

При попытке ответить на вопрос, почему абсолютное большинство принятых в последние годы государственные и региональных целевых программ остается невыполненными, исследователи сходятся во мнении, что имеются три главные причины размытость целеполагания, недостаточное обеспечение ресурсами; отсутствие единого органа управления программой с соответствующими полномочиями и ответственностью. Именно эти причины обусловили невыполнение реализуемой в настоящее время в регионе Программы экономического и социального развития города Усть-Каменогорска до 2010 года.

Задачи региональных программ должны быть конкретными, количественно определенными и соответствовать объективным функциональным задачам развития города, направленным на реализацию городских интересов. Количественная определенность, в свою очередь, предполагает не меньшую определенность в ресурсном обеспечении программы. Без закрепления определенных источников финансирования на уровне города инструмент целевых программ не может эффективно использоваться как главный рычаг стратегического управления экономикой города [3].

Разработка и реализация городских программ на практике осуществляются с большими трудностями. Главная из них – недостаточное финансирование. Большинство из принятых программ не финансируется в полном объеме, в том числе и часть, закрепленная за республиканским бюджетом. По части программ финансирование открывается с опозданием, прерывается или же степень выполнения запланированных объемов финансирования низкая. Так, например, по «Программе развития дорог на 2005 – 2010 годы» объем недофинансирования за 2006-2007 годы составляет 6209,403 млн. тенге.

Недостаточное бюджетное финансирование негативно сказывается на привлечении других источников финансирования (из внебюджетных источников). На практике недофинансирование из бюджета не компенсируется средствами из других источников. Вследствие этого часть мероприятий программ вовремя не выполняется, нарушается их логическая последовательность.

Целевые комплексные программы не должны составляться от случая к случаю. Срок окончания реализации одной программы следует рассматривать в качестве срока начала следующей. На практике в большинстве регионов наблюдается разрыв между окончанием одной программы и началом реализации следующей.

К числу других основных недостатков практики разработки и особенно реализации городских программ следует отнести:

- выборочное осуществление мероприятий программ, изменяющее их первоначальный замысел, структуру и конечные цели;

- отставание в создании механизмов реализации, особенно финансовых;

- слабая координация между республиканскими целевыми программами, параллельно осуществляемыми на определенной территории;

- отсутствие зафиксированных правил распределения ограниченных финансовых ресурсов между отдельными программами;

- недостаточный контроль над использованием бюджетных средств, выделяемых на программы, и за соответствием получаемых результатов целям программ, отсутствие оценок результативности и эффективности, в том числе социальных.

Организация и механизмы реализации городских программ требуют значительного усовершенствования. Наряду с ослаблением и устранением отмеченных недостатков необходим ряд мер, которые вполне возможно осуществить в ближайшее время.

Проблема оценки результативности и эффективности городских программ представляется особо сложной как с методологической, так и практической сторон. Выделяются следующие условия результативного использования программ для решения городских проблем. Первое важнейшее условие результативности программ - отношение к ним как к сложному и ответственному делу, при выполнении которого потребуются:

а) исходные знания о сущности и всех технологических тонкостях применяемого программно-целевого метода;

б) объективные представления о городской ситуации и тенденциях его развития, о наиболее важных проблемах города;

в) умение доказать необходимость концентрации ресурсов именно на этом направлении;

г) готовность взять на себя ответственность за принятие решения о разработке и реализации программы и, главное, за достижение цели.

Второе условие – статусное. Разработка и реализация городских программ может быть успешной только при:

1) правовой регламентации этих действий;

2) формировании надежного институционально-организационного каркаса (с четким определением того, кто разрабатывает, кто финансирует, кто координирует, кто контролирует, кто отвечает за всю работу и за конечный результат);

3) установлении места программ в общей регулятивно-управленческой деятельности республиканских и местных властей.

Сделать все это, в принципе, нетрудно, если выполняется первое условие.

Третье условие – информационная обеспеченность принятия решений о разработке программ, их реализации и контроля. На городском уровне при развертывании активных программно-целевых действий нужно быть готовым к тому, что понадобятся не только официальная статистика, но и проведение специальных обследований (не только экономических, но и социологических, экологических и т.п.), возникнет необходимость в организации постоянного мониторинга развития городских ситуаций и возникновения городских проблем. К сожалению, информационные ресурсы тоже стоят денег и немалых административных усилий. В то же время, в современном мире единственное, на чем не принято экономить – именно информация.

Условие четвертое – объективный отбор действительно приоритетных проблем (задач) территориального развития, на которых стратегически необходимо сосредоточить силы и средства бюджета и других ресурсных источников. Это – «условие из условий», и тут уместно отметить: неудачи с реализацией практически всех городских программ имели первопричиной именно «размазанное», неконкретное, недоказанное приоритетное целеполагание. Но это и одно из самых сложных звеньев в программно-целевой технологии, причем, успех отбора связан с безусловным выполнением трех предыдущих условий.

И только пятым – завершающим – условием следует считать финансовое обеспечение программ. При этом на разработку и реализацию программ вообще не нужно изыскивать какие-то новые финансовые источники: направление финансовых ресурсов на программно-целевое решение наиболее важных проблем – не дополнительное, а как раз наиболее рациональное использование бюджетных и внебюджетных средств города. Никто не спорит с тем, что в послекризисной финансовой ситуации основную часть бюджетных средств необходимо использовать для финансирования повседневных нужд, «текучки». Для нахождения и реализации перспективы развития города и нужно финансировать программы, но лишь в том случае, если выполняются все четыре предыдущих условия.

Наиболее приемлемым вариантом решения проблемы ресурсного обеспечения целевых программ могло бы стать создание в городе специального фонда экономического развития с закрепленными источниками. Финансирование проектов из фонда осуществлялось бы исключительно на возвратной и платной основе, причем на более благоприятных условиях, чем кредитование банками. Указанные принципы служили бы основой неуклонного роста ресурсов Фонда. Наличие такого фонда способствовало бы притоку инвестиций и из других регионов и городов.

Очевидно, что управление может быть эффективным только при учете и внимательном рассмотрении всех возможных путей достижения поставленной цели, необходимых для их реализации ресурсов. Такой подход является важным шагом вперед по сравнению с практикой принятия решений, при которой принимают и реализуют программы действий только потому, что они в прошлом уже были разработаны, привычны, и решение выносится только относительно объема расходов для осуществления предложенной программы действий.

Таким образом, только всесторонний анализ различных вариантов путей решения задач на каждом этапе пути к главной цели позволит руководству оценить возможные результаты своих решений.

ЛИТЕРАТУРА

1. Среднесрочный план социально-экономического развития города Усть-Каменогорска на 2008-2010 годы.

2. Стратегия развития города Усть-Каменогорска до 2015 года.

3. Лола А. Принципы управления крупнейшим городом// Проблемы теории и практики управления. - 2009 г. - № 2. - C. 73-80.



К содержанию номера журнала: Вестник КАСУ №3 - 2010


 © 2018 - Вестник КАСУ