Современные институты гражданского общества, способные контролировать деятельность государственной власти

Всякая власть – в большинстве случаев – стремится реализовать преимущественно свои интересы. Великий французский ученый Ш.Л. Монтескьё в своем знаменитом произведении «О духе законов» сказал: «…всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела» [4; 289]. Поэтому при идеалистической парадигме построения государства общество должно располагать средствами, позволяющими ограничить произвол власти.

В процессе познания власти наукой выдвинуто множество предположений о возможных механизмах общественного воздействия на власть. Однако в силу того, что ни одну из имеющихся точек зрения на сегодняшний день нельзя назвать доминирующей, поддерживаемой большинством сторонников, считаем уместным и необходимым еще раз обратиться к поиску решения проблемы ограничения властного произвола.

Концепция разделения властей, разработанная сначала Дж. Локком, а затем и Ш.Л. Монтескьё, обусловила значительный прогресс в этом направлении. Тем не менее, мы видим, насколько адаптивна современная власть, как умело она приспособилась и к этим условиям. Сегодня власть активно и популярно декларирует идеи в виде демократии, социального государства и т.д., удовлетворяя интересы все того же экономически господствующего класса, а в некоторых государствах к нему относится верхний эшелон правящего истеблишмента. Конечно, борьба естественной школы права и другие революционные потрясения преподали власти тяжелые уроки и привели к расширению общесоциальной направленности в политике современных государств. Однако осмелимся предположить, что это делается в интересах правящей элиты, отдельной клики для сохранения властных полномочий и удержания контроля над социумом в своих руках. В связи с этим принцип разделения властей не является еще действенным и единственно необходимым ограничителем власти. Как правило, власть в соответствии с этим принципом формируется уже с заранее предусмотренным перевесом в сторону той или иной ветви, которая в процессе функционирования вообще старается полностью превалировать над другими. Возникновение двух или более самостоятельных ветвей власти приводит к конкуренции между ними, к непримиримой борьбе, что, в свою очередь, еще больше усугубляет кризис в государстве. Диадократия приводит не к стабильности и равному сосуществованию властей, а, наоборот – к жесткой политической борьбе, втягиваясь в которую, конкурирующие власти используют любые средства, но самое главное – в этом противостоянии забывают об управлении обществом, государством. Антагонизм властных структур, безусловно, губителен для любого государства, что убедительно доказывает современная политическая ситуация в Украине.

Другие авторы видят выход из положения в праве и считают, что власть ограничивается правом. Заметим, что данная идея имеет глубокие исторические корни. К наиболее известным сторонникам этой позиции можно отнести, например, Г. Еллинека. Так, он утверждает, что правовая норма обязательна, прежде всего, для органов государства, а соответственно, правом связана и деятельность самого государства [1; 360]. По нашему мнению, это утверждение малоубедительно, поскольку истории известно немало случаев, когда органы государства и его должностные лица нарушали право или приспосабливали его к собственным нуждам. Далее Еллинек пишет, что в «… праве культурных народов существовал издавна, а теперь, без сомнения, существует в гораздо большем объеме, некоторый основной комплекс права, по отношению к которым бессильна власть законодателя. Это тот осадок всей исторической эволюции народа, который прочно отпечатывается в правовых институтах как необходимое условие всего исторического бытия народа. Основные положения уголовного права, например, в значительной мере постоянны… И законодатель не имеет реальной возможности признать убийство ненаказуемым. Если бы он, тем не менее, сделал такую попытку, функция наказания тотчас же стала бы осуществляться другими, не поддающимися его воздействию, социальными силами» [1; 364]. Нам же представляется, что в этом положении Г. Еллинек доказывает противоположное – не ограничение власти правом, а другими силами. Именно другая конкурирующая сила (в данном случае народ) заставляет власть ограничивать себя, в том числе и правом, но не само право, а тем более уж сама власть.

Подобную концепцию отстаивал и Р. Иеринг, который обосновывал идею самоограничения собственных интересов власти правом. По его убеждению, право, создаваемое исключительно государственною властью, есть лишь политика власти. Он указывает на то, что правомерность есть первое условие политической силы. Грубая физическая сила никогда не может иметь такого значения, какое имеет сила, действующая согласно указаниям разума, соблюдающая известного рода политику. Лучшая политика, по мнению Иеринга, есть правомерность. Понять это весьма нетрудно. В самом деле, государственная власть, стесняя, ограничивая себя ради правомерного образа действия, не может, вместе с тем, не укреплять себя, потому что это ограничение усиливает, прежде всего, правовое чувство в обществе. Нет сомнения, что главная опора всякой государственной власти есть не что иное, как высокое развитие в общественном сознании чувства законности [3; 203].

Однако, как совершенно точно подметил Н.М. Коркунов, объяснения Иеринга, без сомнения, содержат значительную долю истины. «Дальновидные, понимающие свое положение представители власти, конечно, и в собственном интересе ограничивают свое властвование, чтобы тем более упрочить его. Но из этого не следует еще, чтобы все явления ограничения власти правом можно было объяснить, как сознательное самоограничение власти в собственном интересе. Это противоречит, прежде всего, самим же Иерингом выставленному учению о том, что право развивается не само собой, мирно, а как результат борьбы интересов. Если право есть результат борьбы противоречивых интересов, оно не может быть просто самоограничением власти. История развития государственного порядка действительно свидетельствует нам, что правомерность властвования, законность управления лишь в редких, исключительных случаях устанавливается свободным актом самих органов власти. В большинстве случаев ограничение власти правом дается дорогой ценой упорной борьбы различных элементов общества между собой. И, во всяком случае, ограничение власти правом в общем сознании не представляется только вопросом целесообразности, следовательно, чем-то факультативным, а напротив, признается должным, обязательным, не зависящим от усмотрения отдельных конкретных органов власти» [3; 204].

Изложенное говорит о том, что главным средством ограничения власти является не право, а другая противоборствующая сила. Право без реального его продвижения другой третьей силой, помимо государственной власти, не является тем средством, которое способно создать какие-то реальные ограничения власти. Этому свидетельствуют и конкретные факты истории. Так, например, во время существования Российской империи 3 июня 1907 г. одновременно с роспуском II-ой Государственной Думы, в нарушение Манифеста 17 октября 1905 г., в соответствие с которым «никакие новые законы не могут приниматься без одобрения Государственной Думой», было пересмотрено Положение о выборах в Государственную Думу. Указом Президента РФ от 15 октября 1993 г. № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» фактически был изменен Закон РСФСР от 16 октября 1990 г. «О референдуме РСФСР». Есть и абсолютно свежие подобные примеры. Это изменение Конституции России в части продления сроков полномочий Президента и Государственной Думы и т.д. На наш взгляд, это яркие аргументы, свидетельствующие о возможном немедленном изменении права в угоду политических конъюнктурных интересов. И в этот самый момент, когда право, по мнению вышеназванных ученых, якобы должно остановить власть, оказалось, наоборот, орудием ее, а не народа.

Поэтому только в условиях жесткой конкуренции и постоянного контроля, а в необходимых случаях и возможности немедленного реагирования на злоупотребления, должна существовать государственная власть. Власть должна всегда испытывать давление сдерживающей силы, должна испытывать страх возможности потерять это властвующее влияние в случае злоупотребления – и тогда она будет действовать в интересах большинства, а не только властвующих. Только в этом случае право может получить элементы, содержащие ограничения и пресечения произвола и волюнтаризма властей.

Но кто является этой другой силой? Кто может оказать давление на такую мощную машину, как государственный аппарат, а тем более сдержать его? Согласно учению Ш.Л. Монтескьё, этой силой должна стать сама власть, разделившись на три ветви, каждая из которых уравновешивает конкуренцию между двумя другими. Но, не отрицая заслуги великого ученого, заметим, что этого, по всей видимости, недостаточно. Кроме того, сдерживающий элемент должен быть нейтральным, стоящим вне властных полномочий. И таким элементом, разумеется, должно являться гражданское общество, которое и может заставить власть закреплять в праве ограничения своих полномочий.

Однако рассматриваемая проблема все же решается не так просто. И дело не только в том, что это пресловутое гражданское общество может быть неразвитым, как, например, в России, но и в том, что субъекты власти меняются и могут оказывать значительное влияние на общество и даже подавлять его, блокировать его инициативы и интенциональность. Поэтому в государстве должны существовать эффективные механизмы, с помощью которых даже неразвитое гражданское общество смогло бы проявлять себя и контролировать власть.

Сложность ситуации состоит в том, что в государстве может существовать такой способ организации власти, при котором население страны в лучшем случае раз в четыре года, а то и реже, принимает участие в выборах; в худшем же случае результаты этих выборов давно известны, а выборы организовываются только для создания видимости демократических институтов. Например, в России население страны принимает участие в избрании президента, депутатов Государственной Думы и членов законодательных органов субъектов Российской Федерации, не имея при этом никакой возможности впоследствии контролировать их деятельность или отозвать избранников досрочно, за исключением некоторых субъектов федерации, где закреплен институт отзыва членов законодательных органов. Однако надо заметить, что и его применение осуществляется крайне редко. Часто депутатами становятся лица, неизвестные большинству населения. Или наоборот: избранные народом лица могут так никогда и не оказаться в Думе. Например, на последних выборах список партии «Единая Россия» возглавил Владимир Владимирович Путин, и она набрала большинство голосов, но он не стал депутатом. При этом В.В. Путин даже не являлся членом партии «Единая Россия», а выборы проходят по пропорциональной системе, т.е. мы голосуем не за конкретного кандидата, а за список партии, за программу дальнейшего развития государства, предложенную той или иной партией. По неясным причинам население не участвует в формировании второй палаты парламента, в то время как юридически весь парламент, а не одна только первая палата, считается представительным органом. Кроме того, российское общество лишено права избрания глав субъектов Федерации. И более того – даже изменение Конституции возможно без проведения всенародного голосования, что и доказывают последние события.

В связи с указанным, мы считаем актуальным говорить о необходимости интеграции в политическую систему страны института, позволяющего контролировать главных должностных лиц государственной власти на протяжении всего срока их пребывания на посту. Полагаем, что было бы целесообразным ввести в систему отношений между народом и властью институт доверия, а точнее, народного доверия. Суть данного института очень проста. Его задачей должно стать осуществление ежегодного мониторинга (опроса) общественного мнения (своего рода плебисцита), что позволит выяснить, как граждане оценивают качество работы наиболее важных государственных органов и должностных лиц. В первую очередь, к ним должны относиться члены парламента, президент, главы субъектов Федерации и члены законодательных органов субъектов Федерации. Можно также распространять действие данного института и на более широкий круг должностных лиц государственных органов, а, кроме того, он просто необходим, по глубокому убеждению автора, на уровне местного самоуправления. Данный мониторинг (опрос) по специфике процедуры должен приравниваться к выборам, соответственно, его результаты имеют обязательное значение. В порядке такого опроса не проводятся выборы вышеперечисленных лиц, а только рассматривается вопрос о целесообразности их дальнейшего пребывания на посту. Это своего рода видоизмененный вариант института отзыва. Лица, которым в доверии будет отказано, прекращают свою деятельность и пожизненно не могут занимать данную должность. А вакантные места замещаются в установленном для этого органа обычном порядке формирования (назначение или избрание).

Такой институт не является абсолютной новеллой, он существовал, правда, в несколько другом варианте, в древней Греции и носил название остракизма. Институт доверия позволяет назначать отдельных лиц на должности первичными органами, например, как сейчас назначают глав субъектов Федерации, но при этом не ущемлять права населения этого субъекта, так как если, по их мнению, глава субъекта не справляется со своей работой, его можно будет на ежегодном голосовании в рамках института доверия лишить права занимать данную должность как не оправдавшего доверия населения субъекта Федерации. И действительно, в настоящее время президент назначает глав субъектов России, однако последствия такого назначения ощущает на себе население этого региона, а не президент.

Кроме того, с помощью института доверия можно безболезненно решить равно волнующую как общество, так и саму власть проблему продления срока пребывания на посту президента страны. Это тем более актуально в условиях непрекращающихся споров относительно определения оптимальной продолжительности президентского срока. Так, одни считают четыре года временем явно недостаточным для проведения каких-либо основательных реформ или для преобразования и совершенствования государственно-правовых институтов. Об этом, как известно, заявил и действующий президент Российской Федерации Д.А. Медведев в своем ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации [5], что привело к изменению Конституции Российской Федерации. С другой стороны, более длительное пребывание на посту президента почти неизбежно приведет к злоупотреблению властью одним человеком. Введение института доверия позволит установить и более продолжительный срок без подобных опасений, так как президент все равно будет нуждаться в ежегодном продлении доверия. В противном случае, ему придется покинуть свой пост досрочно.

Преимущество предлагаемой новеллы заключается еще и в том, что депутаты как федерального, так и регионального уровня, которые недобросовестно относятся к своим обязанностям (например, не проводят встречи с избирателями, были уличены в деяниях порочащих честь и достоинство звания депутата и т.д.), могут лишиться мандата досрочно. Подобным образом решается вопрос и о, так раздражающем народ, институте неприкосновенности членов парламента, так как, независимо от того, обладают ли они этой неприкосновенностью или нет, они должны ежегодно получать продление доверия от населения. И поэтому, если палата и не даст согласия на снятие с того или иного парламентария неприкосновенности, то он все равно может лишиться звания народного представителя во время осуществления института народного доверия. Это, несомненно, позволит предупредить случаи сохранения дискредитировавшим себя депутатом парламентской неприкосновенности, не позволяющей привлечь его к административной или уголовной ответственности. И у нас не будет больше таких «комедийных» случаев, как: в России, пожалуй, нет человека, который бы не знал имени бывшего депутата С. Мавроди. Он обвинялся в совершении различных преступлений и обманул почти треть населения страны, но, тем не менее, Государственная Дума, состоящая из представителей народа, «слуг народа» дважды отклонила ходатайство Генерального прокурора России о лишении его неприкосновенности. «Не получила «добро» Генпрокуратура и на привлечение к уголовной ответственности С.Б. Станкевича за получение взятки. Поэтому сотрудникам прокуратуры и ФСБ пришлось ехать в Лондон, привезти оттуда собственную расписку Станкевича, а также другие неоспоримые свидетельства в получении взятки на сумму 10 тысяч долларов. Но и это не помогло» [2; 12]. Известны и многие другие подобные факты.

Еще одно достоинство в применении института народного доверия мы видим в снятии разногласий по поводу применения пропорциональной избирательной системы при проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти. Это обусловлено тем, что его проведение позволяет при первичном избрании применить пропорциональную избирательную систему, впоследствии же все равно каждый депутат в отдельности, а не в составе партии, должен самостоятельно заслужить доверие народа и не получить отметку в бюллетене опроса населения страны – об отказе в доверии.

Другим позитивным следствием введения института доверия является потенциальная вероятность снизить уровень фальсификации итогов голосования. Фальсификации подобного рода практически неизбежны при проведении выборов раз в четыре или пять лет, поскольку некоторые будущие чиновники иногда предпочитают потратить значительные средства на подкуп электората (так сказать, однократно «вложиться») и обеспечить себе беззаботное существование в течение этого времени, постепенно коррупционными методами восстанавливая и приумножая свой капитал. Ежегодное же проведение опроса с логической точки зрения потребует и ежегодного вложения, что приводит к экономической невыгодности занятия государственной должности.

Многие возразят и скажут, что при таком институте перечисленные лица будут заняты только ежегодной предвыборной агитацией, а, кроме того, всенародные выборы – это процесс слишком дорогостоящий для того, чтобы его проводить каждый год. Другие скажут, что существует институт отзыва, и потому нет необходимости во введении каких-либо альтернативных или дополнительных институтов. Однако считаем нужным заметить, что, во-первых, при проведении подобного опроса агитацию можно запретить, так как это не выборы и должностные лица должны завоевать продление доверия только своими поступками во благо обществу и государству на том или ином государственном посту. А поэтому опрос оценивает работу данных лиц, и какая-либо агитация должна строго пресекаться. Во-вторых, в условиях, когда речь идет о судьбе страны, судьбе нашей демократии, средств жалеть нельзя; более того, «нерадивые» руководители могут принести значительно больше вреда, неумело распорядившись доверенными им деньгами или воспользовавшись своим положением и присвоив средства государственной казны и т.д. Материальные потери в этом случае во много раз превысят затраты на проведение опроса о доверии народа, в связи с чем вопрос об экономии здесь неуместен.

А, кроме того, можно совмещать как обычные выборы или даже референдум, так и опрос о доверии одновременно нескольких категорий должностных лиц государственной власти (федерального и регионального уровня) и местного самоуправления. Что касается института отзыва, то мы придерживаемся мнения о том, что данный институт, к сожалению, неэффективная, трудно применимая на практике мера воздействия на должностных лиц, а, учитывая статистику его проведения в тех регионах, где он действует, можно с уверенностью говорить о его фиктивном характере.

За годы своего существования он не оправдал своего предназначения и относится к числу так называемых «мертвых» институтов в условиях современной российской политической действительности. Но более того, даже если согласиться с мнением тех ученых, которые ратуют за существование института отзыва, то институт народного доверия легко с ним сочетаем, и они ни в коем случае не противоречат друг другу, а, соответственно, могут существовать одновременно.

По мнению автора, институт доверия, несомненно, заставит чиновников трудиться для блага народа, из года в год заслуживая, отрабатывая и завоевывая его доверие. Сейчас же ситуация обратная, полная независимость высокопоставленных лиц побуждает их абстрагироваться от проблем народа. Не замечать его, так как от него все равно ничего не зависит, зачем же тогда напрягаться? Вот и выходит в нынешней ситуации, что народ - слуга чиновника, а не наоборот. Ситуация усугубляется неразвитостью гражданского общества и большой терпеливостью российского народа, чем и пользуются государственные служащие. Поэтому введение института доверия крайне необходимо и не только нашему государству, так как, по мнению автора, подобная ситуация во многих государствах, например, в Украине, Грузии, США и т.д.

Самое же главное, институт доверия поможет проявлять себя гражданскому обществу, будет способствовать его развитию, поможет понять действительную, потенциально заложенную в гражданском обществе мощь противостоять власти и снизит злоупотребление властью путем ее реального ограничения. Институт доверия является уникальным институтом. Его уникальность заключается в том, что, по сравнению с другими институтами, он единственный является способом должного, действительного проявления прямой непосредственной демократии, так как сочетает в себе релевантные стороны одновременно всеобщих выборов, референдума, отзыва лиц, не оправдавших доверия народа или, наоборот, продления срока полномочий добросовестных чиновников.

ЛИТЕРАТУРА

1. Еллинек Г. Общее учение о государстве. - СПб., 2004. - 752 с.

2. Зиновьев А.В. Депутатский иммунитет и индемнитет // Ученые записки юридического факультета СПб ГУ П., 1999. № 4. - С. 11−15.

3. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. - СПб., 1914. - 360 с.

4. Монтескё Ш. О духе законов / Избранные произведения. - М., 1955. - 800 с.

5. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года. // http://www.kremlin.ru/