Сравнительно-правовой анализ понятий местное самоуправление и территориальное самоуправление

С достижением каждой новой высоты в социально-экономическом развитии нашей страны растет потребность в дальнейшей модернизации политической системы, в ее демократизации.

Реформа децентрализации, которая проводится в течение длительного времени, способствует тому, что полномочия передаются на местный уровень, от центральных органов государственной власти к местным органам государственной власти. Однако высшей степенью децентрализации является передача государственных полномочий органам местного самоуправления, что обеспечит реальную передачу полномочий.

В современных условиях дальнейшей демократизации Казахстана и расширения его участия в международных отношениях как никогда остро встает вопрос о внедрении системы местного самоуправления, так как от правильности внедрения данной системы зависит настоящее и будущее страны. Именно в недрах местного самоуправления, непосредственно опирающегося на инициативу и активность граждан в решении актуальных проблем конкретной территории, кроется потенциал, способный обеспечить устранение многих кризисных явлений в жизни казахстанского общества, а также придать ему дополнительные стимулы для развития.

Однако, несмотря на очевидные преимущества, получаемые от такой системы управления, в Казахстане данная реформа сталкивается с рядом объективных и субъективных трудностей. И принятые поправки к закону «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» от 9 февраля 2009г. не дали ответов на все поставленные вопросы. Принятие подобного закона уже само по себе «победа», однако уже сейчас понятно, что законодательство по вопросам местного самоуправления будет изменяться, будут вноситься поправки в закон, а возможно, будет принят и новый закон.

Такая ситуация характерна не только для Казахстана. Многие зарубежные страны, в том числе и постсоветские, в ходе реформы местного самоуправления дважды, а то и более раз принимали закон о местном самоуправлении. Эта реформа - одна из самых сложных, так как требует существенной перестройки всей системы управления государством, которая строится на иных принципах.

Именно поэтому одним из важных законодательных моментов является закрепление в законодательстве определения местного самоуправления. И здесь законодателя подстерегает много подводных камней, так как правовой институт местного самоуправления фактически сформировался только во второй половине XX века, хотя на практике он существует намного больше.

В данной статье предлагается рассмотреть то, как законодатель дает определение местному самоуправлению, сравнить его с общепринятыми понятиями в мировой практике, а также разделить понятия местное самоуправление и местное территориальное самоуправление.

Данный вопрос, вынесенный на рассмотрение, является наиболее актуальным, так как в нашей стране только формируется местное самоуправление в его истинном значении. И, к сожалению, многие представители научных и политических кругов, участвовавшие в обсуждении законопроекта, смешивают понятие местного самоуправления и территориального самоуправления. Это приводит к тому, что ряд важных принципов местного самоуправления закрепляются в законодательстве некорректно. И устранять эти правовые неточности рано или поздно придется. В Казахстане имеется много примеров именно территориального самоуправления, однако примеров местного самоуправления нет. Так, созданные в городе Усть-Каменогорск в 1996 году комитеты местного самоуправления (действующие ныне в форме филиалов Управления делами акимата города) являются формой территориального самоуправления, а не органом местного самоуправления так же, как уличные и дворовые комитеты, различные советы и др.

Тема, затронутая в данной статье, изучена недостаточно. В Казахстане, к сожалению, не так много ученых, которые занимаются вопросами местного самоуправления. Активно в этой области работают Махмутова М., Столярова Л.В., Набиев Е.А. и др. В свете разработки ряда законопроектов и внесения их на рассмотрение Парламента РК, многие ученые, а также представители общественности активно выступают на конференциях, публикуют свои статьи, однако системного изучения данного вопроса, к сожалению, не проводится.

В нашей Республике попытка ввести местное самоуправление была впервые предпринята Законом Казахской ССР от 15 февраля 1991 г. «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР». Закон определил местное самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов, касающихся данной территории и ее населения, на основе законов и собственной материально-финансовой базы. К важным аспектам, которые устанавливал данный закон, относились следующие. Было установлено, что местное самоуправление осуществляется в границах поселка, села, аула, района, города, района в городе. В систему местного самоуправления вошли Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания (сходы), конференции граждан, иные формы непосредственной демократии [1, с. 40].

Основные положения Закона исходили из самостоятельности и независимости каждого уровня самоуправления, невмешательства вышестоящих Советов в компетенцию нижестоящих.

Однако Конституцией Республики Казахстан, принятой в 1993 году, местное самоуправление было упразднено. Она уже не содержала статьи, посвященной местному самоуправлению. Закон Республики Казахстан от 10 декабря 1993 года «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан» фиксировал статус и полномочия местных представительных и исполнительных органов как субъектов государственной власти.

Конституция РК 1995 года вновь вернулась к идее местного самоуправления, но уже с принципиально иной позиции.

Статья 89 Конституции РК предусматривает право граждан на местное самоуправление. Однако, несмотря на то, что данная статья предусматривала право граждан, она не давала реальной возможности для местного самоуправления. Структура местной государственной власти предусматривала наличие местной государственной исполнительной власти и местной государственной представительной власти, фактически не оставляя места для осуществления местного самоуправления. Разрабатываемые в период с 1996 по 2008 гг. проекты законов пытались вписать структуру местного самоуправления в действующую структуру местной государственной власти. На деле это означало не создание местного самоуправления, а местного территориального самоуправления. В дальнейшем это привело к тому, что эти понятия продолжают смешивать до сих пор. Только внесенные 21 мая 2007 г. изменения в Конституцию позволили говорить о возможности принятия адекватного закона. Данные изменения сводились к тому, что местные представительные органы (маслихаты) стали основой для создания органов местного самоуправления. Организация их деятельности регулируется законом, и гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления.

Принятый 9 февраля 2009 г. Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления» фактически ввел в нашей Республике местное самоуправление, закрепив понятие местного самоуправления, его организационно-правовые основы, полномочия органов местного самоуправления, основания и формы участия граждан в местном самоуправлении.

Данный законодательный акт определил местное самоуправление как деятельность, осуществляемую населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления, направленную на самостоятельное решение вопросов местного значения под свою ответственность в порядке, определяемом настоящим законом, иными нормативно-правовыми актами [2].

Как видно из данного определения, местное самоуправление определяется, прежде всего, как деятельность по самостоятельному решению вопросов местного значения. Чтобы понять, насколько точно данное определение отражает понятие местного самоуправления, а также, чтобы выявить отличия местного самоуправления от местного территориального самоуправления, необходимо разобраться в сути этого института.

Впервые идея местного самоуправления в современном виде возникла в XIII веке в связи с борьбой крупных торгово-ремесленных городов в Европе за внутренние свободы, самоуправление и автономию от короны, которая была названа коммунальным движением. Конечно, данные первые формы местного самоуправления отличались от современных по разным аспектам, но городские автономии мы можем называть местным самоуправлением, потому что они отвечают главному критерию местного самоуправления. Королевские привилегии, которые были даны городам, являли собой первый пример размежевания сфер компетенции государства и местного сообщества. С одной стороны, король осуществлял все традиционные для современного государства функции: обеспечение обороны, издание законов и сбор налогов. С другой стороны, крупные торговые города оставляли за собой такие сферы как коммунальное обеспечение города, рынки и торговля, взимание местных налогов, обеспечение внутреннего правопорядка и т.д. Такое разделение функций опиралось на сохранении за городами публично-правовой власти в пределах их границ. Король не имел права вмешиваться во внутренние дела города, если горожане выполняли свои обязательства (платили налоги, соблюдали законодательство и др.). Этот обычай сохранился и сегодня, так, например, королева Великобритании Елизавета II не имеет права входить на территорию Лондонского Сити без разрешения его лорда-протектора.

Таким образом, историческое происхождение местного самоуправления определило главный его критерий – обладание публично-правовой властью в пределах своей компетенции, причем, данная компетенция гарантирована от вмешательства государства. Иными словами, системы управления государством, предполагающие местное самоуправление характеризуются противопоставлением на основе закона двух институтов власти – власти государства и власти местных общин.

Несмотря на то, что местное самоуправление возникло довольно давно, его правовое закрепление началось значительно позже.

Европейская хартия о местном самоуправлении 1985 г., наиболее авторитетный международный документ в области местного самоуправления, определяет его как «право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью общественных дел в интересах всего населения».

Здесь главным является то, что, прежде всего, это право местных органов власти на решение важной части общественных дел под свою ответственность. Это означает, что местное самоуправление должно осуществляться, прежде всего, через выборные органы власти, хотя это не отменяет прямого волеизъявления граждан, например, в форме референдума. Во-вторых, эти самые органы имеют право на управление важной частью общественных дел. То есть, это вопросы, которые оказывают влияние на повседневную жизнь граждан, и значит, этот перечень должен быть максимальным, а не минимальным. Под свою ответственность означает то, что органы местного самоуправления могут самостоятельно принимать решения и разделять последствия принятого решения.

Федеральный закон России «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. содержит более развернутое определение местного самоуправления, статья 2 которого гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» [3, с.11].

Данное определение закрепляет еще ряд важных признаков местного самоуправления: то, что деятельность по решению местных вопросов может осуществляться населением самостоятельно, а также то, что эта деятельность осуществляется именно в интересах местного населения. То есть государственные, политические, экономические интересы не превалируют над интересами самих граждан. Местное самоуправление - это именно та форма управления, которая позволяет максимально реализовать права граждан.

На основе представленных определений можно выделить следующие основные признаки местного самоуправления:

- возможность самостоятельного существования территориального образования (территории, в рамках которой осуществляется местное самоуправление), что выражается в организационной и экономической обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом. Данные органы не находятся в иерархической связи с другими структурами, как относящимися к государственному управлению, так и к местному самоуправлению, и сообразуют свою деятельность только на основе законодательства;

- наличие и реальное функционирование местных представительных органов, обладающих правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, обязательные на всем пространстве территориального образования. Такое функционирование органов местного самоуправления возможно только при наличии собственной компетенции и бюджета;

- возможность участия всего населения соответствующей территории в процессах выработки и принятия решений по всем основным вопросам местного значения. Для реализации данного положения необходимо законодательное закрепление форм участия граждан в местном самоуправлении;

- выборность всего состава местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная его сменяемость и отчетность перед избирателями, осуществление контроля над аппаратом управления. Выборность местного самоуправление обеспечивает легитимность принятых органами местного самоуправления решений. А отчетность подразумевает возможность выражения недоверия и роспуска состава органа местного самоуправления, не выполнившего возложенные на него задачи;

- ответственность органов местного самоуправления в рамках собственной компетенции при имеющихся ресурсах. Органы местного самоуправления несут комплексную ответственность: перед государством - за соблюдение законов; перед гражданами - за выполнение поставленных задач и ответственность за принятые решение, т.е. обязательства разделения негативных последствий, к которым привело принятое решение.

Таким образом, резюмируя все вышесказанное, местное самоуправление можно определить как право граждан самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения непосредственно либо через избранные органы.

Для того, чтобы сравнить понятия местного самоуправления и местного территориального управления, необходимо разобраться в сути второго понятия.

«Территориальное общественное самоуправление занимает своего рода промежуточное положение между формами непосредственной и представительной демократии на местном уровне и представляет собой самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных интересов в вопросах местного значения» [3, c. 47].

Из данного определения видно, что местное территориальное самоуправление является формой участия граждан в местном самоуправлении. Кроме того, многие источники говорят о местном территориальном общественном самоуправлении, подчеркивая то, что это, прежде всего, форма добровольной самоорганизации граждан, в то время как местное самоуправление – это управление сообществом, действующее на законных основаниях и обязательное для всех, проживающих на территории, в пределах которой действует орган местного самоуправления.

Федеральный Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (ст. 27) под территориальным общественным самоуправлением понимает самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Данное определение еще раз подчеркивает добровольность участия граждан в территориальном общественном самоуправлении. Главная задача такого участия граждан – предоставить гражданам больше полномочий в решении локальных задач, без привлечения ресурсов государства или местного самоуправления. Примером такого участия может быть создание уличных и дворовых комитетов, выбор старших по дому для представительства в органах местного самоуправления и др.

Являясь частью общей системы местного самоуправления, система территориального самоуправления включает в себя формы прямого волеизъявления граждан (собрания, сходы и др.), так и органы территориального самоуправления (советы или комитеты микрорайонов, кварталов, улиц и др.).

В отличие от общественных объединений, органы территориального самоуправления действуют исключительно в переделах части территории населенного пункта. Они объединяют население не на основе членства, связанного с какими-либо условиями (свобода устава, уплата членских взносов и т.п.), а на основе совместной работы по выполнению определенных задач в области обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно-бытовых и иных запросов, охраны их прав и интересов.

Формируются органы территориального самоуправления, как правило, выборным путем на общих собраниях (сходах) граждан по месту их жительства на срок полномочий представительного органа, хотя вполне допустимы и другие варианты решения данного вопроса.

Следует оговорить, что законодательство Республики Казахстан не закрепляет такую форму участия граждан в местном самоуправлении как территориальное самоуправление.

Таким образом, территориальное самоуправление решает ряд важных задач:

- предоставляет гражданам такой способ управления, который отличается неформальной структурой, однако позволяющей решать местные проблемы территорий;

- является связующим звеном между гражданами и органами местного самоуправления;

- помогают гражданам решать свои повседневные задачи с использованием минимальных ресурсов и времени без бюрократических проволочек.

Однако, как видно из приведенных выше определений, территориальное самоуправление не является равнозначным местному самоуправлению. Чтобы лучше понять суть отличий этих понятий, ниже приведена таблица №1, в которой выделены основные различия.

Таблица №1. Сравнительный анализ понятий местное самоуправление и территориальное самоуправление

Местное самоуправление – это деятельность по управлению территорией, осуществляемая населением самостоятельно либо через создаваемые органы на основе законодательства. Местное самоуправление – это, прежде всего, властные полномочия, которые передаются от государства местному сообществу. Таким образом, государство передает свои полномочия местному самоуправлению. Такая передача предполагает не только разделение полномочий между государством и местным самоуправлением, но и разделение объема публичной власти между ними. Это означает, что, во-первых, государство не имеет права вмешиваться во внутренние дела местного самоуправления, во-вторых, что, в отличие от территориального самоуправления, решения местного самоуправления имеют строго обязательную силу для всех граждан полностью и по отдельности вплоть до насильственного принуждения выполнять данные решения.

В самом начале статьи говорилось о том, что одним из важных признаков местного самоуправления является участие широких слоев граждан. Мировой опыт показывает, что эти формы должны быть законодательно закреплены, т.к. это будет обеспечивать права граждан.

Однако в том случае, если как таковое местное самоуправление в государстве отсутствует, то участие граждан в управлении на местном уровне, даже с закреплением таких прав законодательно, становится скорее декларативным. Только местное самоуправление позволяет гражданам реально участвовать в управлении, делая волю населения обязательной для органа местного самоуправления. В случае, если есть только местное государственное управление, мнение населения носит только рекомендательный характер, так как сама структура исполнительной власти является жестко вертикальной, и решения принимаются по согласованию с вышестоящим управленцем.

Таким образом, можно говорить о том, что территориальное самоуправление не может по своей сути заменить местное самоуправление. Территориальное самоуправление является формой участия граждан в местном самоуправлении и обеспечивается этой системой. Поэтому законодателю необходимо учитывать ряд важных аспектов:

- необходимо законодательно закрепить формы участия граждан в местном самоуправлении;

- необходимо законодательно закрепить понятие территориального самоуправления;

- необходимо законодательно закрепить принципы местного самоуправления;

- необходимо закрепить принцип автономии местного самоуправления и невмешательства в его дела государства, а также разработать правовыми средствами институт публичной власти местного самоуправления, его источники, механизмы и методы.

ЛИТЕРАТУРА

1. Состояние и перспективы развития местного самоуправления в Республике Казахстан: Сборник докладов международного семинара. – Усть-Каменогорск: ОФ «Центр развития местного самоуправления», 2008. – 101 с.

2. Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам местного государственного управления и самоуправления» от 9 февраля 2009 г. «Казахстанская правда» от 13 февраля 2009 г.

3. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. – Ростов н/Д: «Феникс», 2001. – 416 с.

4. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. – М., 2002. – 272 с.

5. Сапаргалиев Г. Конституционное право РК: академический курс. – Алматы: «Жеты Жаргы», 2005. – 544 с.

6. Конституция Республики Казахстан, от 30 августа 1995 г.

7. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для вузов. – М.: «НОРМА», 2002. – 552 с.

8. Власов В.И. Теория государства и права: Учебник для высших юридических учебных заведений и факультетов. Ростов н/Д: «Феникс», 2002. – 512 с.