Понятие и структура механизма государственного управления

В условиях социально - экономических и политических преобразований в Республике Казахстан в число важнейших выдвигается проблема формирования и функционирования системы государственного управления. В Послании Президента страны народу Казахстана «Казахстан-2030» остро ставится вопрос о том, что «государственное управление сложными системными преобразованиями общества и экономики само должно стать системным» [1]. Дело в том, что в каком бы звене государственного аппарата не происходили преобразования, это неизбежно оказывает влияние на всю систему государственного управления. Поэтому изучение механизма управления, его содержания и структуры дает возможность получить представление о методологической основе системного решения практических задач и реализации основных направлений реформирования государственного управления и организации государственной службы в Республике.

В юридической литературе проблема механизма государственного управления обсуждается много лет. Однако сама модель механизма государственного воздействия на общественные процессы еще не получила своей теоретической завершенности. Обычно с понятием механизма государства связывается система государственных органов, осуществляющих управлением обществом [2, c. 43]. Имеется попытка включить в механизм государства не только государственные органы, но и предприятия, учреждения, а также двусторонние связи между ними [3, c. 29]. В характеристике государственного управления некоторые авторы особое значение придают социальному механизму его формирова ния и реализации.

Применительно к государственному управлению в узком смысле (то есть управлению в системе исполнительной ветви власти) другие авторы определяют механизм как организацию практического осуществления государственного управления (исполнительно-распорядительной деятельности) [4, c. 114]. В качестве элементов этой организации как сложной динамической (функционирующей) системы выделяются субъекты государственного управления, объекты государственного управления, взаимодействие субъектов и объектов управления.

В то же время понятие «механизм государственного управления» нуждается в дальнейшей конкретизации. Дело в том, что в научной литературе рассматриваемая категория нередко отождествляется с другим понятием - «система государственного управления». В связи с этим необходимо провести четкую грань между ними. К тому же за рамками анализа остаются качественные аспекты механизма государственного управления.

Понятия «система государственного управления» и «механизм государственного управления» взаимосвязаны и неотделимы друг от друга. Механизм отражает взаимосвязь трех сторон государственного управления: организационно-структурную (систему), функциональную (содержательную) и само управляющее воздействие на общественную систему. Известно, что организационная структура любого государственного органа неизбежно определяется содержанием деятельности этого органа, его функциями. То же можно сказать в отношении государственного аппарата в целом: организационная структура государства определяется его функциями. Наряду с этим, речь следует вести о воплощении в реальность сущности и содержания, методов и форм государственного управления. Одним из сущностных признаков управления является его целенаправленный характер (обеспечение стратегического развития Республики Казахстан, достижение высокой организации общественной жизни и т.д.).

Особо следует акцентировать внимание и на то, что первоосновой управления в обществе является государственная власть во всех ее формах и видах проявлений. Причем, согласно Конституции Республики Казахстан (ст. 3), единственным источником государственной власти является народ, который осуществляет власть непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам. Этим самым подчеркивается демократический характер государственного управления в республике, а само управление базируется на определенных принципах, руководящих положениях (равноправие граждан на участие в государственном управлении, учет общественного мнения и гласность и др.). Иначе говоря, механизм государственного управления характеризуется своими качественными особенностями.

С учетом сказанного механизм государственного управления можно определить как функционирование системы государственного аппарата, ядром которого выступает управленческий процесс, целенаправленное воздействие на общественную систему. К тому же механизм государственного управления предполагает социальную оценку его конечных результатов, то есть эффективность для общественной практики, а потому должен быть дополнен социологическим подходом к его изучению.

Организация государственного воздействия на общественную систему имеет сложный характер. Сюда входит ряд компонентов: с одной стороны, кадры государственной службы, информация и оргтехника, обеспечивающие управленческий процесс, с другой - принципы, функции, методы, формы и стиль руководства, выражающее социально-политическую сущность и содержание государственного управления; и, наконец - элементы самого управленческого процесса (стадии управленческого цикла, управленческие отношения и др.). С учетом специфических особенностей государственного управления его механизм получает свое закрепление в правовой форме.

Управленческая деятельность государственных органов носит характер активного воздействия на общественные процессы. В результате такого воздействия возникают многочисленные управленческие отношения, наиболее важное из которых регулируются нормами права. В данном случае речь идет о механизме правового регулирования управленческих отношений. Если исходить из общетеоретических положений, то правовое опосредование механизма государственного управления включает нормативно-правовую основу, управленческие правоотношения, акты реализации субъективных прав и юридических обязанностей сторонами данных отношений. В отдельных отраслях (сферах) правовое опосредование механизма государственного управления наполняется конкретным содержанием.

Рассмотрение проблемы механизма государственного управления не завершается его юридической характеристикой, а имеет в дальнейшем «выход» в социальную среду, в общественную практику. Правовое опосредование определяет лишь общие контуры механизма государственного управления и не может (и не должно) в деталях регламентировать все содержание управленческого процесса. Поэтому стороны управленческих правоотношений обладают определенной степенью свободы в процессе исполнения законов и других нормативных правовых актов. С учетом конкретных условий акты реализации субъективных прав и юридических обязанностей имеют тот или иной «диапазон» исполнимости. Непосредственная же оценка эффективности управляющего воздействия на общественные отношения выходит за рамки юридического анализа. В этом случае реальное положение дел в управленческой практике можно определить с помощью социологического подхода с использованием существующей методики конкретно-социологических исследований.

Таким образом, механизм государственного управления есть функционирование системы государственного аппарата. Сущность данного механизма состоит в организации государственного управления с целью упорядочивающего воздействия на социальные процессы. В структурном отношении механизм государственного управления включает, с одной стороны, компоненты, без которых управленческий процесс невозможен (кадры государственной службы, информация, оргтехника), с другой - основные элементы, выражающие социально-политическую сущность и содержание государственного управления (принципы, функции, методы, формы и стиль руководства); с третьей - само управляющее воздействие на общественную систему. Функционирование системы государственного аппарата предполагает единство юридических средств правового опосредования механизма государственного управления (нормативно-правовая основа, управленческие правоотношения, акты реализации субъективных прав и юридических обязанностей) и социальной оценки его эффективности.

Приступая к изучению содержания и особенностей государственного управления, необходимо, прежде всего, определить, что же такое управление? Этот термин стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей.

B самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Однако ограничиться такой констатацией недостаточно. Возникает потребность раскрытия содержания этого руководства, его функционального значения. Общетеоретические позиции, включая кибернетические, дают достаточные основания для следующих выводов:

1) Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности;

2) Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами;

3) Управление – внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления);

4) Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. B последнем случае, система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления;

5) Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии c закономерностями ее существования и развития. Это – целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.

6) Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие – прерогатива субъекта управления.

Таковы основные черты, характеризующие общее понятие управления. Они полностью приемлемы, и для понимания управления в социальной (общественной) сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения (например, государство, общество; территориальное образование, общественные объединения, производственные и непроизводственные объекты, семья и т.п.).

Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, каковая находит свое проявление в осуществлении социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества.

Вопросу о понятии государственного управления уделяется значительно много внимания, в результате чего в научной литературе оно исследуется вновь и вновь. Разработка широкого фундаментального понятия государственное управление ощущается и в юридической литературе. Однако в теории государства и права оно еще не получило более значимую общеюридическую ценность и может быть использовано в различных отраслях юриспруденции, а также других междисциплинарных и общенаучных смыслах.

Важное значение принадлежит толкованию составных понятий «государственное управление» - «государственное» и «управление».

К управлению относят взаимодействие гравитационных, электромагнитных, радиационных и иных сил во Вселенной. В его терминах иногда описывают геологические и географические процессы. Управленческие аспекты усматривают в механизмах, в физических, химических и биологических явлениях. Порой даже стихийное, произвольное действие природных и социальных элементов пытаются представить в качестве управления.

Возникло и получило признание управление как родовое понятие, характеризующее упорядочение взаимодействия определенного множества элементов или составных частей природы, общества, самого человека. Наиболее широко управление рассматривается кибернетикой (Н. Винер), которая выделяет наиболее общие универсальные свойства взаимосвязей и взаимодействий в механических, биологических и социальных системах. Соответственно этому разработаны математические и информационные теории управления (К. Шеннон, У. Росс Эшби). С подобных «общих» подходов многие аспекты управления описаны общей теорией систем (Людвиг фон Бернталанфи), синергетикой (Г. Хакен), «организмической теорией управления» (А.Н. Колмогоров), другими отраслями, как принято говорить, точной науки.

Таким образом, все знания, накопленные различными отраслями наук, требуют при их применении в управлении существенной поправки на то обстоятельство, что управление представляет собой специфическое явление [5, c. 23].

В понятие «управление» в научной литературе вкладывается разное содержание. Существует несколько сторон рассмотрения понятия управления, на базе которого формируются его концепции. Более давним и преимущественным в юридической литературе понятие управление рассматривается через термин «деятельность», который, в свою очередь, означает, что управление состоит из специфических видов человеческого труда.

Смысл такой деятельности видится в совершении административных действий, направленности их на исполнение законов, создании правовых актов, их реализации. Поскольку действительно в управлении осуществляется деятельность людей, однако этот термин не раскрывает социальной сущности управления. С другой стороны, понятие управление рассматривается как отношение, входящее в систему общественных отношений. Специфика управления как отношения усматривается в социальной (классовой) структуре общества, существующих и социальных функциях управления. Здесь управление представляет собой особое отношение в человеческой жизнедеятельности и показывает иерархичность общественной структуры, которое связано с наличием у вышестоящей стороны способности властно выражать и осуществлять свою волю. Немало существует точек зрения, рассматривающих сущность управления посредством термина «воздействие», который указывает на главное в управлении – моментальное влияние на сознание, поведение и деятельность людей. Следовательно, любое управляющее воздействие должно всегда содержать в себе точную цель и точное направление движения к ней, и должно вызывать действительное движение к цели и приближение к ней [5, c. 26].

В управлении осуществляется прямое и практическое регулирование, при котором та или иная социальная норма не только признается и утверждается, но и на самом деле претворяется в жизнь, применяется при решении обозначенных целей.

Так, по мнению профессора Д.Н. Бахраха, «управление представляет собой целеполагающее (сознательное, преднамеренное), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально создаваемые структуры (государство, общественные объединения, партии и т.д.) [6, c. 104].

Наибольшее распространение в правоведении данное понятие получило в науке административного права. «Административисты вполне справедливо вычленили в государственном управлении основные его проявления, сконцентрированные в организационно-правовом механизме функционирования, и обратили на него свое внимание. Представители этой отрасли юридической науки более настойчиво и последовательно рассматривают государственное управление как исполнительно-распорядительную деятельность», которая только существенно различается в объемах [7, c.12]. Так, одни из них определяли государственное управление в качестве исполнительной и распорядительной деятельности всех органов государства, другие – как деятельность исполнительных и распорядительных органов государственной власти, третьи – как исполнительно распорядительную деятельность органов государственного управления. Позже была подмечена особенность государственного управления как организующей деятельности государственных органов.

Управление в нашем городе как общественное явление имеет различные аспекты: философско-конкретное отражение законностей общественного бытия, содержащим в себе диалектические закономерности природы, общества и мышления: социологический - зависимости между состоянием управления и уровнем упорядоченности общественных процессов; экономический – государственные формы организации и управления экономической деятельностью и другими видами общественного труда, производства и обслуживания; психологический - познание управления как сложного и актуального механизма психологического взаимодействия людей; этический, эстетический, педагогический – анализ и оценка в нравственных (моральных) категориях; исторический – огромное теоретическое и практическое знание, позволяющее увидеть место и роль управления в различных типах человеческой цивилизации; политический – государственная форма выражения и реализация политических интересов субъектов государственного управления Республики Казахстан; правовые – нормотворчество, исполнительно-распорядительную и правоохранительную деятельности.

Таким образом, понятие «государственное управление» многогранно и многоаспектно по содержанию и структуре и должно выражаться в комплексном исследовании данного явления.

Рассматривая понятие государственное управление, необходимо сделать акцент именно на государственном управлении, так как оно занимает особое место, что объясняется некоторыми присущими только ему свойствами. По мнению ученого-юриста данной области, Г.В. Атаманчук выделяет три основных признака, характеризующих государственное управление от других отраслей наук. Во-первых, властной силой, которая определяется влиянием на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействие, осуществляемых данным видом управления. Это воздействие оказывает такой субъект – государство. Во-вторых, государственной властью – управляющие воздействия опираются, подкрепляются и обеспечиваются ею. В-третьих, распространенностью на все общество – именно государство посредством законодательствования устанавливает основные, общие правила (нормы) поведения людей во всех сферах жизни общества и обеспечивает их соблюдение своей властной силой [5, c. 69].

Социальное управление как атрибут общественной жизни выражается в признаках, прeдопредeленных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также особенностями организации общественной жизни. Наиболее существенное значение имеют следующие из них:

1) Социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей. Сама по себе такого рода деятельность (производственная и иная) еще не в состоянии обеспечить необходимое взаимодействие ее участников, бесперебойное и эффективное выполнение стоящих перед ними общих задач, достижение общих целей. Управление организует людей именно для совместной деятельности и определенные коллективы и организационно их оформляет;

2) Социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее действие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность. При этом обеспечивается согласованность индивидуальных действий участников совместной деятельности, а также выполняются общие функции, необходимые для регулирования такой деятельности и прямо вытекающие из ее природы (например, планирование, координация, контроль и т.п.);

3) Социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение (действия) участников совместной деятельности, их взаимоотношения. Это – критерии сознательно-волевого характера, в которых опосредствуется руководство поведением людей;

4) Социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных связей, являющийся, по сути, управленческими отношениями. Возникают они, прежде всего, между субъектом и объектом в связи с практической реализацией функций социального управления;

5) Социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей – участников управленческих отношений, т.к. их отношения имеют сознательно-волевое опосредствование. Воля управляющих приоритетна по отношению к воле управляемых. Отсюда – властность социального управления, означающая, что субъект управления формирует и реализует «господствующую волю», а объект подчиняется ей. Так выражается властно-волевой момент социального управления. Следовательно, власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых волей управляющих. Так происходит волевое регулирование поведения людей, а в условиях государственной организации общественной жизни обеспечивается необходимое «вмешательство» государственной власти в социальные отношения;

7) Социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяет субъекты управления. В роли таковых выступает определенная группа людей, организационно оформленная в виде соответствующих органов управления (общественных либо государственных), или же отдельные, уполномоченные на это лица. Их деятельность, имеющая специфическое назначение и особые формы выражения, является управленческой.

Управление, в самом широком смысле, может пониматься в качестве механизма организации общественных связей. B подобном смысле можно говорить о том, что его задачи и функции практически выполняют все государственные органы, независимо от их конкретного назначения, а также общественные объединения. Элементом системы управления является также и местное самоуправление. B качестве объекта управления здесь выступает все общество в целом, все варианты развивающихся в нем общественных связей.

Управление имеет и специальный смысл. B этом варианте его обычно характеризуют как государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличающий от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры и т.п.) [8].

Многие авторы основанием видов управления признают природу и субстанционные принципы субъектов управления, исходя из чего разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий – государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий – общество и его структуры) менеджмент (субъект управляющих воздействий – предприниматель, собственник). Среди всех видов управления государственное управление занимает особенное место, так как характеризуется только ему присущими свойствами. Рассмотрим важнейшие из них:

1) Государство, выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению важное свойство, без которого оно не могло бы состояться. Это свойство системности. Как иначе могло бы быть осуществлено управление огромными массами как человеческих, так и материальных ресурсов? Данное свойство принципиально, ведь только при его наличии может осуществляться согласованность, координация, целеустремленность и эффективность;

2) Определяющее влияние на характер воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект, то есть государство, и заложенная в нем властная сила. Так, обращаясь к современной «Краткой философской энциклопедии» государство понимается как «структура господства, которая постоянно возобновляется в результате совместных действий людей, действий, совершающихся благодаря представительству, и которая, в конечном счете, упорядочивает общественные действия в той или иной области». Государство тем и отличается от общественных структур, что им реализуется по отношению к людям государственная власть, которая имеет в источнике правовую обусловленность (легитимность), а в реализации - силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения. Это силовое давление, которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели, содержащиеся в нем организационные моменты и установленные им нормы должны быть исполнены. Следовательно, все проблемы, связанные с государственным управлением, носят исторический характер: каково государство, что и как оно делает, какие ставит перед собой цели;

3) Это, безусловно, границы распространения государственного управления. Такие границы могут быть определены как проходящие не в рамках всего общества, а выходящие за его рамки и проявляющиеся во внешней политике данного государства. Нормальный вариант взаимосвязи государства и общества характеризуется тем, что общественная жизнь людей обладает большим объемом свободы и самоуправления, границы же данной автономии определяются как общественными институтами, так и государством. То есть, государство посредством законодательства устанавливает основные типы и нормы поведения людей во всех сферах жизни и обеспечивает их соблюдение своей властной силой. B данном контексте проблемой является «распространенность государственного управления на общество», так как здесь уже пойдет речь не о технологических изменениях, а об анализе состояния самого общества, от способности его к cаморегуляции и адаптации к чему-то новому. Данная сентенция приводит нас к выводу, что государственное управление будет сохранять свое влияние на общество, но является вопросом глубина этого влияния. Важно отметить то, что это влияние будет призвано отражать и воспроизводить в себе состояние общества. Тем самым управление должно находиться в коррелятивной связи с тем процессом и явлениями, на которые оно направляет свои целеполагающие, организующие и регулирующие воздействия [9].

Итак, общественная жизнь и практика государственного управления в Республике Казахстан ставят ряд новых проблем в деле становления и функционирования системы государственного управления. Как известно, в Послании Президента страны народу Казахстана «Казахстан-2030» совершенствование государственного управления является одним из приоритетных направлений развития казахстанского общества. Государство как ведущий субъект социального управления выступает единственной, универсальной организацией политической власти в обществе, охватывающей все население страны в пределах определенной территории.

Таким образом, на современном этапе развития нашей страны, исходя из необходимости дальнейшего повышения эффективности государственного управления, приоритетными становятся вопросы более четкого разграничения функций между всеми уровнями власти, переноса центра проведения реформ на нижние уровни местного государственного управления.

ЛИТЕРАТУРА

1. Назарбаев Н.А. "Казахстан - 2030: Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев": Послание Президента страны народу Казахстана.// Справочно-информационная система «Юрист» версия 4.2.

2. Общая теория права и государства. Под ред. В.В. Лазарева. – М., 1996.

3. Копейчиков В.В. Механизм Советского государства. – М., 1968.

4. Социальные и государственно-правовые аспекты управления в СССР. – Киев: «Наукова думка», 1978.

5. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М., 1997.

6. Бахрах Д. Н. Административное право. - М.: Изд. «БЕК», 1993.

7. Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. - М.: «Юр. лит»., 1980.

8. Реформирование системы государственного управления: зарубежный опыт и Казахстан. – Алматы, 2005.

9. Сапаргалиев Г.С. Государственная служба и управление. – Петропавловск, 2004.