Изучение исторических аспектов формирования модели социальной защиты населения в РК

Одной из главных составных частей социальной политики любой страны является система социальной защиты населения (СЗН), кроме образования и здравоохранения,которая в различных странах также носит некоторые отличительные особенности.

Термин «защита» или «социальная безопасность»впервые появился в США в середине 30-х гг. XX в. и постепенно распространился во всех странах с развитой рыночной экономикой [4]. Он обозначает систему мер, защищающих любого гражданина (а в ряде случаев, и любого жителя) страны от экономической и социальной деградации вследствие безработицы, потери или резкого сокращения доходов, болезни, рождения ребенка, производственной травмы или профессионального заболевания, инвалидности, старости, потери кормильца и тому подобных событий.

В последние годы за рубежом понятие СЗН все в большей степени увязывается с политикой занятости, заработной платы. Это и регулирование занятости, и программы профессионального обучения, и гибкая система индексации заработной платы, а также применение коллективно-договорных отношений в сфере СЗН. Политика уравнительного распределения, мало учитывающая степень образованности, квалификацию и личные качества работников, в последнее время подвергается острой критике.

Проблемами изучения международного опыта в области СЗН занимались такие авторы, как Церкасевич, Лебедев О.Т., Горелов Н.А., Байгереев М., Дубинский В.И., Некрасов А.Я., Саппс М., Уэллс К., Зайнышев И.Г и ряд других.

По мнению Буланова В.С. и Волгина Н.А. [4], современная практика построения системы социальной защиты населения имеет определенную специфику в различных странах мира.

Но в большинстве из них имеется общность следующих принципов реализации социальных программ:

-   всеобщность системы социальной защиты населения, которая означает охват социальными, экономическими и правовыми гарантиями всех граждан страны, независимо от уровня доходов, занятости и других социальных характеристик (система социальной защиты должна охватывать весь жизненный путь человека, т.е. защищать его права и интересы на протяжении всей жизни);

-   дифференцированный подходк различным социально-демографическим группам и слоям населения, предусматривающий существование различий в формулировке целей и разработке конкретных мероприятий по комплексу социальной защиты, в зависимости от экономической самостоятельности, уровня трудоспособности, способов получения доходов, которые могут существенно различаться как по группам населения, так и внутри них.

Дифференциация мер социальной поддержки предполагает различный подход к трудоспособным гражданам и к гражданам; объективно слабым с точки зрения их конкурентоспособности на рынке труда в силу не зависящих от них причин. В частности, в настоящее время в большинстве промышленно развитых стран система социальной защиты населения — это совокупность социальных гарантий, устанавливаемых государством и обязательных для выполнения хозяйственными субъектами, независимо от вида деятельности или формы собственности.

Основными моделями СЗН за рубежом являются следующие (см. рис. 1): модель У. Бевериджа (Великобритания, Австралия, Канада, страны Северной Европы); модель личного (коллективного) страхования (США, страны Латинской Америки, Португалии); модель О.Бисмарка (Германия, Австрия,Франция, Швеция).

По мнению Горелова Н.А. [3, С. 348], наиболее развита система государственной социальной защиты в странах северной Европы, а наименее – в США, где государство обеспечивает лишь минимальную защиту. Рассмотрим данные модели подробнее на примере некоторых стран, которым они присущи

1. Модель У. Бевериджа (вторая половина 40-х гг. – 1988 г.).С помощью государственной системы социальной защиты населения возможно искоренить такие явления, как нужда, болезнь, невежество, вынужденная праздность. В Великобритании государство принимало на себя защиту от ряда социальных рисков: утраты трудоспособности в результате старения, инвалидности, по безработице. Кроме того, были предусмотрены пособия на медицинскую помощь и лечение, ритуальные услуги, на профессиональную переподготовку, а также пособия на детей, в случае смерти кормильца, развода и материнское пособие. При этом размеры большинства пособий одинаковы и не зависели от предыдущего заработка; размеры пенсий определялись семейным положением. Для получения данных выплат необходимо осуществлять обязательные взносы со стороны застрахованных. Однако взнос был единым и охватывал сразу все страховые случаи без какого-либо специального разделения [186, С. 334].Все пенсии и пособия выплачивались из Фонда социального страхования, а государственное всепомощенствование осуществлялось за счет налоговых поступлений.

Принцип «равные пособия за равные взносы» Беверидж У. считал социально справедливым. Система, разработанная им, предполагала единообразие, универсальность и всеобщность. Причем, каждый индивид рассматривался с одних и тех же позиций: никто не в праве требовать отчислять меньше средств только потому, что его рабочее место более надежно или здоровье крепче [3, С. 334-335].

Затем доктрина Бевериджа У., характерная для государства всеобщего благосостояния и предполагающая широкое государственное участие в защите граждан от социальных исков, сменилось «тетчеровским» периодом. Правительство неоконсерваторов на первое место выдвигало контроль над экономикой с помощью кредитно-денежной и фискальной (бюджетной) политики.

Темпы роста государственных расходов на выплату пенсий и пособий снижаются, а приоритеты постепенно переходят к программам образования - 13,2% общих социальных государственных расходов); здравоохранения - 12,7%; жилищного строительства – 3.3% [3, С. 335].Реформа модели социальной защиты У. Бевериджа направлена на сокращение прямого государственного участия в развитии системы социальной защиты и повышение роли самих граждан и общества в обеспечении достойной жизни. В связи с этим правительство предусматривает расширение и повышение качества услуг в сфере образования, здравоохранения, а также усиление экономических стимулов к труду.

Каждая страна имеет свои специфические особенности функционирования и развития системы СЗН в результате изменения экономической ситуации в стране, национальных традиций и др. моментов. Здесь целесообразно, по всей видимости, привести положительный пример развития системы СЗН на Кубе и в Японии(которые можно, приближенно, отнести к рассматриваемой модели), основанный на вполне официальных источниках информации. Так, совсем недавно Куба по решению ООН была определена как страна, которая характеризуется с образцовой постановкой дела защиты населения от природных катастроф(это объясняется тем, что служба гражданской защиты действовала системно); в областиздравоохранения - здравоохранение бесплатное (одна из пяти стран с самым низким уровнем детской смертности, наряду с такими странами, как Швеция и Норвегия); продолжительность жизни превышает 76 лет, в отличие от России (55,5 лет), современное медицинское оснащение, постоянное осуществление диспансеризации населения).

1. Классификация и особенности моделей социальной защиты населения

Это страна, которая добилась самых крупных успехов в Латинской Америке в борьбе с недоеданием (карточная система,включающая гарантированный набор важнейших продуктов по крайне низким ценам, субсидированных государством; бесплатное питание - для детей в возрасте до 15 лет, а также людей старше 60 лет в восточных провинциях, беременных женщин, стариков и нетрудоспособных людей); в образовании - первое место в мире по уровню народного всеохватного просвещения (бесплатное среднее и высшее образование, первое место по числу учителей на душу населения и по числу учащихся в одном классе, высокое качество обучения); льготный проезд в транспорте для всех граждан, а также предоставление государственной социальной помощи, как правило, строго по заявительному принципу с обязательной проверкой предоставленных домохозяйством сведений.

Также заслуживает интереса система социального обеспечения Японии, которая включает в себя программы социального страхования и социальные службы (органы социального всепомощенствования), призванные обеспечивать защиту от самого широкого круга рисков повседневной жизни. Программа оказания социальной помощи играет особенно важную роль в гарантировании права людей на «полноценный и достойный» образ жизни по минимальному стандарту, выполняя функцию «последней инстанции» социального обеспечения [2, С. 55].

Тосинобу Цуои в данной работе [2] утверждает, что система социальной помощи представляет собой многолетнюю общенациональную программу с небольшими отличиями, связанными с различиями в стоимости жизни на местах. Однако в связи с быстрыми социально-экономическими изменениями в японском обществе предпринимаются меры по ее полному пересмотру. Одним из последних самых значительных изменений в системе социального обеспечения Японии стало принятие государственной программы страхования по долгосрочному уходу.

Традиционно пожилым людям, нуждающимся в уходе, социальные услуги предоставлялись в рамках системы социального всепомощенствования пожилым людям, однако на практике тяжкое как финансовое, так и физическое бремя заботы о пожилых возлагалось на их собственные семьи. Наиболее важным нововведением в данной программе стало обобществление заботы о престарелых и предоставление людям права на получение должной заботы, как и в случае с другими программами социального страхования. Кроме того, очень важную роль в деле социального всепомощенствования престарелым играет не только государственный сектор, включая национальные и местные органы власти, но и частный сектор и некоммерческие организации. Как утверждает Горелов Н.А.[3, С. 56], нет необходимости говорить, что данная программа помогает пожилым людям и их семьям избежать бедности.

Решение о предоставлении социальной помощи в Японии принимается комплексно с учетом как результатов проверки, так и показателя прожиточного минимума. При расчете прожиточного минимума учитываются жилая площадь, количество членов семьи и индивидуальные потребности в повседневной жизни (такие, как уход за престарелыми членами семьи, инвалидность, дети, потребность в жилье, субсидии на образование). Программа оказания социальной помощи предусматривает оплату следующих расходов [3, С. 69]:расходов на проживание; на жилье; на образование; а также расходов по уходу и медицинских расходов. Подтвержденный доход учитывается в стандартной сумме по каждой из указанных выше статей расходов в указанном выше порядке, и недостающая сумма затем выплачивается в качестве пособия. Программы социального страхования имеют превентивную направленность, уменьшают риск сползания в бедность, а Программа оказания социальной помощи дополняет собой программы социального страхования. Тем не менее, следует признать, что Программа оказания социальной помощи должна учитывать быстрые изменения, происходящие в социально-экономической жизни Японии.

2. Модель личного (коллективного) страхования рассмотрим на примере США, где государственная система социальной защиты (социальной безопасности) включает два основных блока: социальное страхование и государственное всепомощенствование, отличающиеся друг от друга по источникам финансирования. Социальные выплаты в рамках социального страхования производятся из страховых фондов, а государственное всепомощенствование осуществляется за счет бюджетных средств.

По мнению Горелова Н.А. [3, С. 340], основными направлениями государственной политики преодоления бедностив СШАявляются: стимулирование расширения занятости путем поощрения создания и сохранения рабочих мест; формирование и реализация государственных программ профессиональной подготовки, развития образования; повышение качества рабочей силы путем поощрения получения образования, переподготовки, повышения квалификации; принятие законодательных актов, направленных на развитие трудовых ресурсов.

3. Модель О. Бисмарка. В настоящее время вся система социальной защиты в Швециирегулируется Законом о всеобщем страховании, принятом в 1962 г. и предусматривающим три типа страхования: системы страхования по болезни и страхование родителей, система народных пенсий и система дополнительных пенсий.

В развитии системы СЗН в Швеции можно выделить следующиеэтапы: оказание социальной помощи по месту работы (при этом, социальная помощь безработным почти не оказывалась) (с 1889 гг. Х1Х в.); первая национальная программа социального обеспечения (система народных пенсий) (с 1913 г.); проведение политики на рынке рабочей силы, введение помощи семьям в связи с приходом к власти социал-демократов (с 1930 г.); вступление в силу Закона о социальных услугах, включающего все сферы социальной деятельности государства (с 1982 г.). Если человек не охвачен какой-либо системой страхования, или пособия недостаточно большие, то он может получать общественную помощь. В Законе о социальных услугах (1982 г.) говорится, что коммуны несут, в конечном счете, ответственность за людей, проживающих в рамках их границ, независимо от гражданства.

Кроме данных форм социального страхования, имеется ряд других пособий: пособие на ребенка - на всех детей с рождения до 16 лет (если продолжает посещать школу – до 18 лет), которое не облагается налогом; пособие на переподготовку, состоящее из ежедневного пособия, соответствующего выплатам при страховании по безработице. В целях содействия безработным в поисках новой работы выдаются субсидии по переезду; пособие на образование взрослых, которые уходят с работы для обучения в обязательной общеобразовательной и средней школе, для компенсации потери дохода.

Таким образом, анализ системы социального страхования в Швеции показывает ее высокую степень развития.

Вместе с тем, в последние годы обострился ряд ее финансовых проблем: проблема пособий по безработице, которые рассчитаны на кратковременную безработицу; тяжелое положение наблюдается в области пенсионного обеспечения; старение населения,усиливающее напряженность в системе здравоохранения.

Несмотря на различные модели, лежащие в основе формирования СЗН, имеются следующие общие тенденции: формирование социальных фондов за счет взносов работодателей и работников; государственная поддержка семей и семейных пособий; государственное регулирование СЗН на основе нормативных правовых актов; широкое использование частных программ социального страхования; применение критериев, таких, как нуждаемость, при предоставлении социальной помощи; взаимодействие с общественными объединениями (организациями) в сфере СЗН.

Таким образом, в развитых странах достигнута защищенность высоких стандартов.

Она явилась результатом взаимодействия многих факторов, главные из которых следующие:

- функционирование экономики на основе рыночного механизма;

- постоянное проведение в стране эффективной законотворческой деятельности; деятельность правительства, направленная на обеспечение функционирования принятых законодательных актов;

- взаимодействие предпринимателей и профсоюзов в решении социально-экономических проблем.

Следует отметить, что избираемый модельный уровень различен, исходя из особенностей формирования социальной защиты населения в целом:

- или общества так организовывают свою экономику и распределение основных доходов (за труд, предпринимательство, социальные трансферты), что их будет достаточно для самообеспечения семей; при этом социальная помощь потребуется только в экстремальных особых жизненных случаях для узко определенных групп людей с осложнеными обстоятельствами;

- или макрополитика делается на низкой заработанности доходов, недостаточности их для потребления и необходимости государственной помощи для выживания семей не в экстремальных, а в стандартных условиях, и не для отдельных групп, а для значительной части населения.

Рассмотрим модель социальной защиты населения в РК. Особенности казахстанской модели социальной защиты населения состоят в следующем. Согласно сложившейся системе социальной защиты, в настоящее время в Республике половина социальных расходов финансируется за счет внебюджетных фондов, выделенных из государственного бюджета и половина - за счет государства (республиканского и местного бюджетов) (в большей степени это соответствует Британской модели социальной защиты населения). Как отмечают авторы работы [5, С. 30], в настоящее время формирование смешанной экономики в Казахстане строится на основе реализации промежуточных, оперативных целей, основной из которых является обеспечение социальной защиты населения.

Это необходимо для того, чтобы предотвратить тенденции массового обесценения человеческого капитала и деградации всей социальной сферы. В связи с этим в2001 году разработана Концепция социальной защиты населения в РК [109], в которой отражаются основные виды и формы социальной защиты различных групп населения.

В соответствии с концептуальными положениями функционирования рыночной экономики, социальная защита населения Республики обеспечивается за счет реализации специально разработанной интегральной модели, состоящей из комплекса блоков и механизмов, разработанной казахстанскими учеными. Выбор такой сложной модели предопределен своеобразием переходного периода в стране, обусловившим нарастание разрыва между социальными потребностями общества и финансовыми ресурсами, которые могут быть направлены на их удовлетворение.

В качестве одного из перспективных подходов предлагается факторно-целевое регулирование социально-экономических процессов, сущность которого заключается: во-первых, в тщательном выявлении наиболее важных, ключевых факторов, определяющих существенные параметры протекания данного социально-экономического процесса; во-вторых, в осуществлении целенаправленного, четко ориентированного воздействия на эти факторы для успешного достижения поставленной цели. При этом характер воздействия может варьироваться в широком диапазоне от предельно сфокусированного кратковременного воздействия на «болевые точки» до использования комплекса политических, экономических, организационных и других регуляторов для достижения стратегических целей [5, С. 16, т. 2].

По предложению Нурсултана Назарбаева, с января 2005 года в Казахстане вводится трехуровневая система социального обеспечения с распределением ответственности за социальное обеспечение между государством, работодателем и работающим гражданином страны.

C 2006 года все социальные выплаты в Казахстане исчисляются от прожиточного минимума, определяемого по общемировым принципам. Пенсионеры, независимо от стажа, предыдущего заработка и размера пенсии, ежемесячно будут получать еще и так называемую базовую пенсию в размере 20% от прожиточного минимума.

С 2006 года введены также ежемесячные пособия на детей до 18 лет и малообеспеченным семьям, размер которых для многодетных матерей увеличился более, чем в два раза.

В течение трех лет на реализацию программы из бюджета Казахстана потребуется дополнительно выделить более 1,5 миллиарда долларов.

Социальная ориентация экономики и приоритеты человеческого развития, заложенные в Стратегии "Казахстан - 2030", отражают одновременно цели человечества в области развития тысячелетия (ЦРТ): преодоление бедности и нищеты, обеспечение доступности образования, достижение гендерного равенства, улучшение охраны материнства и детства и др.

Человеческое измерение общественного прогресса требовало, прежде всего, создания соответствующей модели социальной защиты населения.

Страна была поставлена перед выбором - сохранить прежнюю систему, которая, как отмечалось в Стратегии, "предполагала более надёжные минимальные социальные блага", или "начать радикальные преобразования в социальной сфере, понимая, с какими трудностями придётся столкнуться". С учётом того, что прежняя система рассыпалась, а самое главное, оказалась неконкурентоспособной, был взят курс на создание новой модели социальной защиты, адекватной условиям рыночной экономики.

Создание механизма социального обеспечения осуществлялось в нашей стране с учетом международного опыта и опиралось на техническую помощь и рекомендации таких международных институтов, как ООН, МОТ, Всемирный банк и др. Введение государственных социальных стандартов, переход к накопительной пенсионной системе, монетизация натуральных льгот, реформирование системы оплаты труда, введение основных видов государственных социальных пособий, реформирование системы занятости, переход к новой модели трудовых отношений и развитие социального партнерства, введение адресной социальной помощи привели к созданию смешанной модели социального обеспечения с высокой степенью государственного участия. Система доказала свою жизнеспособность и получила высокую оценку международных экспертов.

В настоящее время, по поручению Главы государства, мы приступили к дальнейшему углублению социальных реформ и созданию многоуровневой модели социального обеспечения.

По мнению Карагусовой Г.[1, С.4], в сравнении с системой социального обеспечения, действовавшей в Казахстане до последнего времени, она имеет следующие преимущества:

1) Создаются дополнительные уровни социальной защиты работников формального сектора экономики;

2) В настоящее время при наступлении рисковых случаев граждане имеют право на получение государственных социальных пособий, которые выплачиваются из республиканского бюджета. Размеры этих выплат не зависят от величины утраченного работником трудового дохода и определяются преимущественно исходя из бюджетных возможностей. В отличие от этого, размеры страховых выплат зависят от продолжительности и размеров отчислений;

3) К социальному обеспечению, наряду с бюджетными средствами, привлекаются дополнительные источники финансирования (средства работодателей, взносы самостоятельно занятых лиц, добровольные взносы населения);

4) Создаются условия для повышения личной ответственности трудоспособных граждан за свое собственное будущее и благосостояние своих семей;

5) Многоуровневая система социального обеспечения позитивно влияет на экономическое развитие. Привлекательной становится продуктивная занятость в формальном секторе и легализация трудовых отношений.

Проведенный анализ литературных источников показывает, что системы социальной защиты населения в различных странах характеризуются существенным разнообразием, различием, которые вытекают из различия как моделей национальных экономик, государственного регулирования экономики, так и моделей социальных государств (социальной политики) и социальной защиты населения, что связано с широтой подходов, решений и отражает определенную историю развития данной проблемы в динамике и не исключает необходимости разработки единого методологического подхода к проблемам социальной защиты населения.

Тенденции стран мирового сообщества к интеграции не означают, что победит какая-то одна модель. По-видимому, должна быть создана единая интегративная концептуальная модель СЗН, охватывающая все аспекты проблематики.

Отказ от политики патернализма в странах СНГ происходил в условиях устойчивого кризисного состояния экономики, исчерпания и обесценения финансовых и материальных запасов, перехода безработицы в открытые формы, нарастания подоходной дифференциации населения.

В результате в социальной защите нуждается большинство населения страны. Противоречия в системах законодательной и исполнительной власти существенно отодвинули интерес к проблемам социальной политики и, в частности, социальной защиты.

Таким образом, анализ существующего зарубежного опыта формирования моделей социальной защиты населения показал различия их сущности и содержания, что объясняется, главным образом, спецификой социально-экономического развития той или иной страны.

Поэтому Республика Казахстан должна более тщательно изучить основополагающие аспекты моделей СЗН для выработки своей собственной интегральной модели, отличающей от других (в силу не только исторического, но и социально-экономического развития).

ЛИТЕРАТУРА

1. Карагусова Г. О выполнении стратегических приоритетов в социальной сфере в РК //Вопросы труда и социального обеспечения. Бюллетень министерства труда и социальной защиты населения РК, 2006, №1-2, С. 3-6.

2. Международный опыт организации системы социальной помощи (на примере пяти стран). Достойный труд: единый подход к социальной сфере в Казахстане. Окончательный отчет, т. 11.– Астана: МОТ, Представительство ПРООН в Республике Казахстан, 2003.

3. Политика доходов и уровень жизни населения /Под ред. Н.А. Горелова. – СПб.: «Питер», 2003. – 653 с.

4. Рынок труда. Учебное пособие /Под ред. В.С. Буланова и Н.А. Волгина. – М.: «Экзамен», 2000. – 448 c.

5. Рыночная экономика Казахстана: проблемы становления и развития. В двух томах /Под ред. М.Б. Кенжегузина. Том. 1 – Алматы: Институт экономика МОН РК, 2001. – 384 с.