Бюджетные отношения и налоговый потенциал региона

Социальная ориентация бюджетной политики в регионах, как и в стране в целом, реализуется методами бюджетного регулирования. Государство формирует и корректирует бюджетные взаимосвязи, направления и каналы бюджетных потоков, тем самым, воздействуя на процессы бюджетных отношений. Оно меняет принципы, методы, способы формирования бюджетных доходов и расходов, обеспечивая регулирование бюджетной системы страны. Особенно важным становится осознание того, что основные принципы государственной бюджетной политики формируются именно на республиканском уровне. Основу механизма бюджетного регулирования составляет организация целостной системы экономических отношений.

Бюджетное регулирование - это совокупность механизмов, координирующих финансовые взаимосвязи, представляет собой организуемую государством систему бюджетных отношений для корректировки параметров бюджетных планов различных уровней. Субъектами бюджетного регулирования на региональном уровне выступают органы власти и управления регионов и органы местного самоуправления, а объектами - доходы и расходы бюджетных фондов регионов (местных органов власти), муниципальных образований. Основная задача, решаемая в ходе бюджетного регулирования, связана с установлением пропорций распределения бюджетных ресурсов между бюджетами различных уровней, обеспечивающих максимально возможное удовлетворение потребностей населения территорий. Бюджетное регулирование можно рассматривать в широком и узком смысле. В узком смысле оно направлено на достижение минимального дефицита бюджетных ресурсов. В широком - это проведение бюджетного регулирования с учетом параметров баланса финансовых ресурсов [2].

Процесс формирования бюджета не способствовал решению конкретных задач государства и, главное, не решал вопросы финансового обеспечения программ, которые необходимо было реализовывать, и мер, которые необходимо было принимать. Крайне затруднительно решать задачи обеспечения экономической безопасности страны, когда при формировании и утверждении бюджета не учитываются программные приоритеты.

С 1999 года в Республике стала проводиться определенная работа по решению указанных проблем, начиная с пересмотра принципов бюджетной системы и всего бюджетного процесса.

Новые методы и процедуры внедрялись в процесс бюджетного планирования с переносом акцента на достижение эффективного и результативного расходования бюджетных средств. Это, прежде всего, требовало учета поставленных государственных целей с объемом доходов, необходимых для их достижения, ориентации на решение ключевых для планируемой системы целей, планомерной концентрации ресурсов, соизмерения возможностей средств налогоплательщиков и других доходов государства с общегосударственными программами.

Определенному совершенствованию бюджетного планирования способствовало внедрение в Республике метода бюджетного программирования. Данный метод предоставляет основу для установления и управления государственными приоритетами, распределения ресурсов между администраторами программ. При этом, основными преимуществами бюджетного программирования являются: обеспечение обоснованности формируемого бюджета, акцентирование на результатах исполнения программ; открытие возможностей предоставления общественности транспарантной информации и повышение подотчетности.

Бюджетное программирование осуществляется по принципу определения программной стратегии развития. Данный принцип реализуется в Стратегических планах, Индикативных планах, государственных, отраслевых и региональных программах и представляет собой иерархическую последовательность долгосрочных и среднесрочных планов. Стратегический план определяет основные направления социально-экономического развития государства на долгосрочный период. Индикативный - показатели (индикаторы) социально-экономического развития страны, перечень государственных экономических регуляторов и социально-экономическую политику на среднесрочную перспективу. Посредством индикативного планирования обеспечивается достижение целей, определенных Стратегическим планом. Тактическая реализация указанных целей осуществляется конкретными государственными, отраслевыми и региональными программами, рассматриваемыми Бюджетной комиссией. В данных программах более подробно и содержательно излагаются существующие проблемы экономики, отраслей, секторов и регионов и мер по их решению в соответствии с индикативными планами [1].

Кроме того, бюджетное программировании основано на принципе определения ресурсов бюджета, осуществляемого на основе макроэкономического сценария развития экономики страны на среднесрочный период, и принципа планирования бюджетных программ, который осуществляется на основе программной стратегии бюджета и ресурсов бюджета, а также на основе мониторинга исполнения бюджетных программ.

Таким образом, с 1999 года были четко разделены границы в бюджетной сфере, законодательно утверждено распределение бюджетных программ, поступлений между республиканским и местными бюджетами. Осуществлен переход к среднесрочному планированию основных параметров государственного бюджета [3].

Несмотря на определенные позитивные сдвиги в процессе планирования бюджета, практическая реализация новых норм и положений нередко демонстрирует серьезные проблемы в ходе непосредственного исполнения бюджета. Для примера приведем проблемные аспекты исполнения республиканского бюджета, обусловленные недостатками бюджетного планирования:

- недооценка основных макроэкономических показателей, учитываемых при формировании республиканского бюджета, обусловливающая утверждение заниженных объемов налоговых и неналоговых поступлений;

- централизация налоговых поступлений в пользу республиканского бюджета, приводящая к определенным трудностям при реализации финансовых обязательств местных бюджетов;

- недостаточность обоснования целей и задач, а также определения критериев эффективности использования средств республиканского бюджета, отражаемых в паспортах бюджетных программ;

- необоснованное планирование расходов, обусловленное значительной экономией средств по результатам проведенных конкурсов государственных закупок;

- неравномерное исполнение республиканских бюджетных программ в течение года с преобладанием их исполнения в конце финансового года;

- неисполнение или исполнение не в полном объеме отдельных республиканских бюджетных программ;

- большое число бюджетных программ с незначительным объемом финансирования, что приводит к распылению бюджетных средств по многочисленным «мелким» бюджетным программам;

- недостаточная увязка бюджетных программ с Государственными и Отраслевыми программами развития секторов экономики, что отражается на качестве выполнения данных программ и т.д.

Как известно, следующей стадией бюджетной процедуры является непосредственное исполнение бюджета. В данном направлении также была проведена работа по совершенствованию нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы целевого и эффективного расходования бюджетных средств, предотвращения роста кредиторской задолженности бюджета путем создания надежных механизмов предварительного контроля над ее образованием. Была введена норма обязательности регистрации в органах казначейства гражданско-правовых сделок за счет бюджетных денег. Отдельные государственные функции были переданы в конкурентную среду и выполнялись в форме оказания услуг государству. Упразднены все внебюджетные фонды, доходы и расходы которых были консолидированы в государственный бюджет. Законодательно было закреплено, что все государственные учреждения не вправе брать на себя финансовые обязательства сверх сумм бюджетных назначений, установленных законом о бюджете на соответствующий финансовый год [4].

Большое внимание в последние годы стало уделяться контролю над целевым использованием бюджетных средств государственными учреждениями, средств, выделяемых из бюджета на выполнение государственного заказа, целевым использованием и возвратом заемщиками государственных внешних займов, негосударственных займов, привлеченных под гарантии Правительства Республики Казахстан, и бюджетных кредитов. Все это, в свою очередь, позволяет выявлять серьезные недостатки бюджетной процедуры и нарушения требований бюджетно-налогового и иного законодательства. К примеру, в настоящее время много спорных вопросов возникает относительно эффективности механизма реализации отдельных государственных функций посредством создания республиканских государственных предприятий. На сегодняшний день на фоне ежегодного улучшения финансовых результатов деятельности хозяйствующих субъектов в экономике доля убыточных республиканских государственных предприятий составляет 26%, что имеет отрицательный эффект при пополнении доходной части республиканского бюджета за счет доли прибыли указанных предприятий.

Немаловажным условием обеспечения экономической безопасности в контексте проведения бюджетной политики является формирование оптимальной модели межбюджетных отношений, обеспечивающей все уровни государственного управления достаточными финансовыми средствами для осуществления возложенных на них функций.

Становление казахстанской модели межбюджетных отношений также сопровождалось рядом серьезных проблем и недостатков. В частности, основными характеристиками межбюджетных отношений Республики в первые годы реформ являлись: административно-централизованное управление, отсутствие целостной нормативно-правовой базы, бессистемность, дублирование и параллелизм функций органов государственной власти по уровням управления.

Система распределения доходов, механизмы межбюджетного регулирования между уровнями местных бюджетов были разнообразными и нестабильными. Имели место частые уточнения местных бюджетов уже в ходе их исполнения. В областях применялись различные неунифицированные методы распределения доходов. Это: установление индивидуальных видов распределяемых доходов и их нормативов для каждого района и города (первый метод); установление единых по районам и городам видов распределяемых доходов, но разных по нормативам распределения (второй метод); установление единых по нормативам, но разных по плательщикам доходов (третий метод); зачисление всех доходов в бюджеты районов и городов с дальнейшим установлением бюджетных изъятий или единого норматива распределения (четвертый метод) [5].

Недостаточно эффективным являлся также механизм осуществления заимствования местными исполнительными органами. Местными исполнительными органами, которым в условиях ограниченности средств государственного бюджета в целях урегулирования несбалансированности местных бюджетов была предоставлена возможность осуществлять заимствование для подъема и развития своих регионов, займы привлекались с более высокими ставками вознаграждения и с более короткими сроками погашения по сравнению с заимствованием Правительства. При этом ряд местных исполнительных органов, осуществив заимствование, предлагал уменьшить объемы бюджетных изъятий из областных бюджетов, провести реструктуризацию долга или выделить целевые трансферты с целью балансировки затрат, связанных с обслуживанием и погашением займов

Основой для разработки Бюджетного кодекса послужили накопленный Республикой опыт, результаты всестороннего анализа внутренних проблем бюджетного процесса и оптимальные модели его эффективного функционирования.

В Кодексе заложены новые принципы бюджетной системы, обеспечивающие ей устойчивость и стабильность, коренным образом пересмотрены ранее существовавшие принципы бюджетного планирования, подходы по формированию доходной и расходной частей бюджетов всех уровней. Свое развитие получила разработка среднесрочного бюджетного планирования, упорядочен процесс исполнения бюджета, усилены положения о системе контроля над использованием бюджетных средств.

Согласно Бюджетному кодексу, в целях гармонизации стратегического и бюджетного планирования предлагается разрабатывать среднесрочную фискальную политику - документ, который будет определять налогово-бюджетную политику на предстоящий трехлетний период.

Главной задачей определения среднесрочной фискальной политики является четкое определение приоритетных направлений и вариантов налогово-бюджетной политики с тем, чтобы бюджет смог обеспечить нормальное функционирование государственных органов, способствуя экономическому росту.

Фискальная политика, рассчитанная на три года, служит основой для разработки среднесрочных бюджетных расходов.

Определение среднесрочной фискальной политики на трехлетний период будет осуществляться на всех уровнях власти, в т.ч., и на районном.

В некоторых странах ОЭСР, таких как Австралия, Великобритания, Германия, Дания и Швеция, годовой бюджет фактически основан на публикуемых среднесрочных планах государственных расходов.

В данном Кодексе исполнение бюджета регламентировано более подробно, вводятся его новые принципы, каждому этапу исполнения посвящена отдельная статья. В Кодексе систематизированы уровни бюджета. Подробно расписаны поступления и расходы каждого уровня бюджета, порядок их разработки.

Межбюджетные отношения в последние годы привлекали к себе пристальное внимание. В Бюджетном кодексе в целях придания финансовой устойчивости всех уровней бюджетов были четко распределены их расходные полномочия.

Основным мотивом распределения расходов стала передача как можно больше расходов на местный уровень, принимая во внимание приближенность к населению в получении ими тех или иных государственных услуг.

Направления расходов в Бюджетном кодексе определены вплоть до сельского уровня государственного управления. Расходы, закрепленные за аулом (селом), будут утверждаться отдельными бюджетными программами в районном бюджете. Администраторами этих программ будут акимы аулов (сел), поселков.

В соответствии с расходными полномочиями каждого уровня бюджета четко разграничены их доходы. Наиболее важными предпосылками определения доходов того или иного уровня бюджетов являются налогооблагаемая база, присущая экономическому содержанию налогов, сборов, также принцип «один налог - один бюджет» и соответствие видов доходов выполняемым функциям.

В Бюджетном кодексе обобщены и усовершенствованы существующие нормы по бюджетному кредитованию, введены принципы, критерии, ограничения предоставления бюджетных кредитов.

Вводится новый механизм перечисления средств в Национальный фонд. Все официальные трансферты, являющиеся источниками его формирования, будут перечисляться непосредственно из республиканского или местных бюджетов. В частности, из районных бюджетов в Национальный фонд будут перечисляться поступления от продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения в соответствии с Земельным кодексом.

Однако Бюджетным кодексом не вводится еще один уровень бюджета - бюджет села, так как к его введению необходимо двигаться последовательно и взвешенно. Пока все расходы будут отражаться в бюджете района отдельными статьями, их сможет увидеть каждый населенный пункт. До принятия Бюджетного кодекса расходы села были скрыты в общих расходах района, и села не имели представления, сколько выделено им средств на те или иные мероприятия.

В качестве правовых и социально-экономических последствий в связи с принятием Бюджетного кодекса можно выделить следующие:

- упорядочение норм, регламентирующих бюджетные правоотношения;

- исключение дублирования и противоречий в действующем бюджетном законодательстве;

- четкое разграничение полномочий участников бюджетного процесса;

- обеспечение стабильности межбюджетных отношений;

- развитие системы контроля за бюджетными деньгами;

- повышение эффективности и результативности расходования бюджетных средств.

К достоинствам организации современного бюджетного процесса в Казахстане можно отнести ответственную бюджетную политику, согласованную с политическими и экономическими реалиями. Поэтому она требует систематической и периодической экспертной оценки целей и задач государственной политики, закладывающейся в бюджет, а также оценки перспектив развития экономики и текущей экономической конъюнктуры, уровней безработицы и других ключевых экономических показателей.

За последние годы в политике межбюджетных отношений произошли значительные изменения. Совершенствование системы межбюджетных отношений было направлено на достижение баланса интересов центра и регионов, повышение заинтересованности нижестоящих уровней государственного управления в экономическом развитии регионов и обеспечение стабильности поступлений в местные бюджеты. Одним из преимуществ действующей системы является четкое распределение доходных источников без расщепления каждого вида налога между бюджетами и разграничение направлений их использования.

Налоговый потенциал региона трактуется как максимально возможная сумма поступлений налогов и сборов в условиях действующего налогового законодательства.

Налоговый потенциал связан непосредственно с составом и структурой налоговой системы. Так, например, если налоговая система не включает специального налога на выплаты в виде страховых премий, не вводит данный вид денежных доходов в состав облагаемой базы по подоходному налогу с физических лиц, то данная категория доходов не составляет и элемента налогового потенциала. Но при всех обстоятельствах, независимо от налоговой системы, данный вид доходов должен включаться в оценку финансового потенциала региона (области).

В условиях продолжающегося кризиса системы государственных финансов бывших Союзных республик четкое разграничения финансового и налогового потенциала региона представляется принципиально важным. Для стран с развитой рыночной экономикой, где механизмы межбюджетных или межправительственных взаимоотношений в рамках государственных финансов строятся не зависимо от состояния частных финансов в рамках того или иного региона, вопрос об оценках финансового потенциала отдельно от налогового потенциала не стоит.

При оценке имеющегося налогового потенциала региона и прогнозирование его динамики на перспективу целесообразно разграничивать два аспекта данного понятия: налоговый потенциал в узком и в широком смысле.

Налоговый потенциал в узком смысле - это финансовые ресурсы, которые подлежат аккумулированию в бюджет через налоговые платежи в соответствии с действующей в стране системой налогообложения.

Налоговый потенциал в широком смысле представляет собой совокупность финансовых ресурсов, которая может быть эффективно мобилизована через налогообложение в системе «население – хозяйство – территория», в координатах которой протекают основные процессы жизнедеятельности общества в границах области.

Выбор того или иного аспекта рассмотрения налогового потенциала регионов и областей зависит от решаемой задачи. Так, оценку налоговой активности региональных властей и, в первую очередь, оценку собираемости налогов в отдельных регионах, и сопоставление регионов по этому показателю целесообразно базировать на исследовании налогового потенциала в узком смысле.

При решении масштабных задач, связанных с совершенствованием налоговой системы, а также при формировании бюджетной и кредитно-финансовой политики в отношении областей необходимо опираться на оценку налогового потенциала в широком смысле.

В развитии теории и практики бюджетно-налогового регулирования в странах с развитой рыночной экономикой накоплен значительный опыт количественного определения налогового потенциала регионов и областей, а также соответствующих межобластных сопоставлений и классификаций [6].

Анализ этого опыта позволяет выделить ряд принципиальных положений, которые являются основой при определении налогового потенциала региона и области.

Количественная оценка налогового потенциала предполагает решение двух ключевых задач:

- определение собственно налогового потенциала (то есть части совокупных финансовых ресурсов, которые могут рассматриваться как потенциальные налоговые ресурсы)

- определение предельно допустимой налоговой нагрузки (нормы налогообложения) для отдельных областей (групп регионов) с учетом сбалансированности интересов всех участников межбюджетных взаимоотношений и объективно обусловленного и «прозрачного» перераспределения средств между бюджетами в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности областей [6].

В этом контексте важное значение имеет оценка местных органов управления в плане повышения налоговой активности той или иной области, которая характеризует результаты практического использования имеющегося налогового потенциала, в соответствии с действующим налоговым законодательством, а также результативность используемых в областях механизмов стимулирующего воздействия на повышение эффективности хозяйствования, способствующих расширению налоговой базы и переводу областей на реального самообеспечения.

Оценка налогового потенциала обычно осуществляется как в абсолютном выражении, так и в виде индексов, отражающих соотношение налогового потенциала области к средненациональному (среднегрупповому) показателю. Индексные показатели более объективно свидетельствуют о реальном положении дел, поскольку в меньшей степени зависят от несовершенства применяемых методов расчета и позволяют в значительной мере уменьшить влияние инфляционного фактора. Для межрегиональных сопоставлений величины налоговых потенциалов, используются, как правило, соответствующие показатели в расчете на душу населения.

Для количественной оценки налогового потенциала предусматривается использование показателя фактически собранных поступлений [6]. В настоящее время в Казахстане в качестве меры налогового потенциала применяются показатели доходов, фактически собранных в финансовом году. В этих целях также целесообразно использование показателя среднедушевых доходов населения, являющегося базовым показателем относительного уровня налогового потенциала. Показатель среднедушевого дохода уже давно и широко применяется в качестве относительной меры налогового потенциала во многих странах мира, в частности в США. Могут быть использованы и другие методы оценки налогового потенциала с помощью:

- показателя валового регионального продукта (ВРП):

- уровня совокупных налогооблагаемых ресурсов (СНР) региона;

- «репрезентативной налоговой системы»;

- сочетания метода репрезентативной налоговой системы с использованием регрессионного анализа.

Оценка эффективности применения указанных методов и выработка универсального подхода к определению налогового потенциала областей – предмет самостоятельного исследования.

В целом, налоговый процесс, основой которого является объективное определение налогового потенциала области, не может успешно прогнозироваться и развиваться по субъективистским сценариям: основы этого процесса должны соответствовать мировоззрению, идеологии, социальным условиям и потребностям развития производственной базы современного казахстанского общества.

Внедрение налоговых паспортов регионов в практику бюджетно-налогового планирования и прогнозирования обусловливает актуальность работы по анализу концептуальных и методологических подходов к оценке налогового потенциала областей Республики Казахстан, синтезу их рациональных элементов и разработке на этой основе функциональных зависимостей между макроэкономическими показателями, а также соответствующих алгоритмов состояния налоговой базы областей.

Направленность налогового процесса должна определяться диалектической необходимостью разрешения противоречий, систематически назревающих в социально-экономической жизни и материальном производстве Республики Казахстан.

Таким образом, относительно новое понятие налоговый потенциал региона (области) трактуется как максимально возможная сумма поступлений налогов и сборов в условиях действующего налогового законодательства.

ЛИТЕРАТУРА

1. Назарбаев Н.А. Казахстан-2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев; Об основных направлениях внутренней и внешней политики на 2003 год; Основные направления внутренней и внешней политики на 2004 год: послания Президента страны народу Казахстана / Н.А. Назарбаев. ‑ Алматы: «ЮРИСТ», 2003. – С.132.

2. Комментарии к Стандартам внешнего и внутреннего контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов. – Астана: Счетный комитет Республики Казахстан, 2003. – С. 52.

3. Анализ экономики. Страна, рынок, фирма: учебник / под ред. В.Е. Рыбалкина. – М.: «Междунар. отношения», 2005. – С. 304.

4. Анализ экономики. Страна, рынок, фирма: учебник / под ред. В.Е. Рыбалкина. – М.: «Междунар. отношения», 2005. – С. 295.

5. Андрюшин С.А. Научные основы организации системы обще-государственного финансового контроля / С.А. Андрюшин, А.З. Дадашев // Финансы. – 2005. - № 4. – С. 59-63.

6. Бурцев В.В. Налоговый потенциал / В.В. Бурцев // Финансы. – 2004. - № 6. – С. 59.