Update site in the process

   Главная  | О журнале  | Авторы  | Новости  | Вопросы / Ответы


К содержанию номера журнала: Вестник КАСУ №3 - 2007

Авторы: Кожуганова Д.З., Мензюк Г.А.

Развитие системы государственного управления в суверенном Казахстане неотрывно связано с историей построения его государственности, в ходе которой страна в начале 1990-х годов столкнулась с множеством трудностей и препятствий.

Особенностью становления государственно-административной системы независимого Казахстана стало то, что процесс ее реформирования на начальном этапе шел параллельно с осуществлением коренных рыночных реформ и политических преобразований.

В начале 1990-х годов Казахстан имел старую систему командно-административного управления, неэффективную в новых условиях. Экономическое положение страны также нельзя было назвать устойчивым, а с разрывом старых экономических связей, вызванных распадом бывшего СССР, экономика Казахстана оказалась в глубоком кризисе. Более того, в Казахстане на тот момент не было даже зачатков рыночной экономики, что лишь осложнило начало системных преобразований.

С течением времени становилось очевидным, что существовавшая ранее система государственного управления перестала справляться с непрерывно возникающими проблемами, особенно в экономике. Появилась объективная необходимость перестройки всего механизма управления государством, создания новой системы, способной оперативно реагировать на вызовы и контролировать экономические и политические процессы.

Таким образом, на заре независимости вопросы государственного строительства имели для страны первостепенное значение. После распада бывшего СССР Казахстан был вынужден начинать строить государственность на базе старой Конституции и союзных законов, которые, отражая принципы прежней системы, абсолютно не отвечали новым реалиям. В связи с этим были предприняты неординарные усилия для формирования пусть и далеко несовершенного, но первого поколения самостоятельных законно-дательных актов.

Условно процесс развития системы государственного управления в Казахстане с момента обретения им своей независимости можно разделить на несколько этапов.

Первый этап становления и развития системы государственного управления пришелся на 1990-1993 годы и проходил под знаком перехода Казахстана к самостоятельному развитию, становлению в стране основ суверенной государственно-административной системы. Главной характеристикой данного этапа было то, что основные изменения были направлены не столько на создание новой системы, сколько на разрушение существовавшей. Таким образом, суть произошедших тогда важнейших событий заключалась в сломе существовавшей тогда тоталитарной системы и реформе всей системы общественных отношений.

С самого начала проведения сложных преобразований в Казахстане стало понятным, что их успех может быть гарантирован только при выстраивании эффективной системы управления на всех уровнях государственной власти. При этом взаимоотношения различных уровней власти должны базироваться на общегосударственной стратегии, имеющей четкие цели и задачи.

Первым концептуальным документом, позволившим осуществлять собственное государственное строительство, стала «Декларация о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики», принятая 25 октября 1990 года. Именно с этого исторического акта был сделан первый существенный шаг в сторону создания нового, суверенного и самостоятельного государства.

С этого момента государственная власть в Казахстане стала осуществляться по принципу разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Главой Республики стал Президент, который обладал высшей распорядительно-исполнительной властью. Законодательная власть стала осуществляться Верховным Советом Казахской ССР. Высшая судебная власть стала принадлежать Верховному суду.

20 ноября 1990 года был подписан Закон «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в КазССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию КазССР», согласно которому было установлено, что Президент КазССР является главой высшей исполнительной и распорядительной власти. Кроме того, была учреждена должность Вице-президента Казахской ССР, который избирался Верховным Советом по представлению Президента, Совет Министров был преобразован в Кабинет Министров, были образованы посты Премьер-министра, министров, председателей государственных комитетов КазССР. Изменения в структуре органов государственной власти обусловили принятие соответствующих изменений и дополнений в Конституцию страны.

В заключительном пункте Декларации было оговорено, что она является основой для разработки новой Конституции. Таким образом, Декларация послужила политическим актом, ставшим основой для создания реально независимого государства.

Одним из важных законодательных актов, создавших правовую основу для развития системы государственного управления Казахстана накануне развала бывшего СССР, стал Закон КазССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов КазССР», согласно которому одним из главных недостатков Закона «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов КазССР» было то, что в нем конкретно не различались органы местного государственного управления и органы местного самоуправления, которые на самом деле олицетворяют два различных института управления. В эти годы органы местного самоуправления автоматически олицетворялись с местными Советами, которые формировались путем выборов.

16 декабря 1991 года был принят конституционный Закон «О государственной независимости Республики Казахстан». Данный законодательный акт может быть классифицирован как «Малая Конституция», создавшая правовую основу для формирования высших органов государственной власти независимого Казахстана. В данном Законе был закреплен статус Казахстана как независимого, демократического правового государства, обладающего на своей территории всей полнотой власти и самостоятельно определяющего и осуществляющего внешнюю и внутреннюю политику.

После юридического обретения своей государственной независимости, в начале 1990-х годов, Казахстан был вынужден приступить к активному поиску собственной модели государственно-политического устройства. «Одним из центральных направлений реформирования постсоветского казахстанского общества стало совершенствование и изменение механизмов государственного управления всех уровней в целях обеспечения продуктивного и конструктивного взаимодействия всех ветвей и уровней гос. власти уже в новых условиях».

По мнению ряда исследователей, по крайней мере, три источника послужили в качестве основы для создания органов государственной власти нового независимого государства Казахстан: 1) опыт организации и принципы деятельности органов Советского государства; 2) опыт передовых государств Запада, их нормотворческой деятельности; 3) собственное национальное творчество организации государственных органов [5].

До 1992 года в Казахстане существовала советская модель государственного управления на местном уровне, которая отрицала принцип разделения государственной власти на ветви и основывалась на полновластии местных территориальных представительных органов.

В первые годы независимости также принимались косвенные меры по решению проблемы реализации местного самоуправления в Казахстане, которые были тесно взаимоувязаны с реформированием системы местного государственного управления. Так, в течение 1992 года поочередно были приняты: Закон «О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР"», уже упоминавшийся нами Закон «О приостановлении действия отдельных норм Конституции Казахской ССР в переходный период» и Указ Президента «О совершенствовании организации и деятельности органов государственного управления в условиях экономической реформы». Кроме того, был введен и законодательно закреплен институт единоначального главы местной администрации, подотчетный Президенту страны либо главе областной администрации и подконтрольный соответствующему Совету народных депутатов, полномочия которого все больше стали приобретать декоративный характер. Во многом причиной этого стало то, что в этот момент в Казахстане впервые была закреплена единая система исполнительно-распорядительных органов от Президента до глав местных администраций.

Таким образом, в первые годы независимости вплоть до принятия первой Конституции в Казахстане складывалась уникальная ситуация, когда местные Советы и вновь образованные местные администрации находились в конкурентном положении по многим вопросам местного значения. Более того, в этот период между Советами и местными администрациями наблюдалось дублирование полномочий. В такой ситуации говорить о каком-либо внедрении местного самоуправления в стране было бессмысленно.

Дело в том, что введение должностей глав администраций привело к тому, что в дальнейшем они в лице акимов стали обладать все большей властью.

В целом надо сказать, что у существовавшей тогда системы местного государственного управления, параллельно олицетворявшей систему местного самоуправления, имелись серьезные изъяны.

Во-первых, на тот момент персональный состав местных Советов был, в своем большинстве, консервативным, что отрицательно сказывалось на проведении политики на местах.

Во-вторых, с введением в феврале 1992 года института глав местных администраций власть Советов на местах была сильно ограничена. Если раньше Советы имели собственные, образуемые ими и подотчетные им исполнительно-распорядительные органы, то теперь они лишались контроля над исполнительной властью. В распоряжении последней была передана и коммунальная собственность, в результате у местных Советов остались только полномочия по утверждению бюджета.

В-третьих, институт местного самоуправления не был закреплен в принятой 18 января 1993 года первой Конституции РК. Вместо этого в ней было отражено только наличие местных исполнительных и представительных органов. При этом никаких разграничений между местным государственным управлением и самоуправлением не было.

В-четвертых, не получили своего должного развития институты общественного территориального самоуправления. В основном, это было связано с тем, что они не имели финансово-экономической базы для своей деятельности, поскольку управление коммунальной собственностью осуществлялось главами администраций.

В целом, имевшаяся на этом этапе система государственного управления Казахстана была очень сильно централизованной. Это было обусловлено объективными обстоятельствами. В тот исторический период приоритетными задачами были построение основ государственности и проведение широкомасштабных рыночных преобразований [2, с. 40].

Необходимо сказать, что в достаточно короткий промежуток времени, с декабря 1991 года по декабрь 1993 года, Верховный Совет юридически выступал в качестве высшего органа власти и реально располагал возможностью оказывать влияние на законодательство, внешнюю и внутреннюю политику, контролировать Правительство. Данное обстоятельство дает повод ряду казахстанских исследователей утверждать о существовании в этот период парламентской Республики.

Таким образом, можно констатировать, что на первом этапе развития системы государственного управления в Казахстане, осуществляющемся на фоне системной либерализации общественной жизни, были заложены основы развития этой системы.

Второй этап развития системы государственного управления - 1993-1995 годы. Характеризуется изменениями в политической системе общества в связи с принятием первой Конституции независимого Казахстана 28 января 1993 года [4].

В этот период был законодательно закреплен базовый принцип разделения ветвей власти. Согласно Основному Закону, представительные, исполнительные и судебные органы страны были определены как самостоятельные ветви государственной власти.

Конституция 1993 года сыграла огромную роль на втором этапе развития системы государственного управления в Казахстане. Она заложила не только основу строительства национально-государственной независимости, но и начало структурной реформе государственно-управленческой системы.

Данная Конституция существенно укрепила позиции Президента, который с ее принятием стал не только главой государства, но и возглавил единую систему исполнительной власти страны.

Наряду с этим, Конституция 1993 года установила, что Верховный Совет является единственным законодательным и высшим представительным органом Республики Казахстан.

Положение о том, что Верховный Совет и местные Советы составляют единую систему представительных органов, уже отсутствовало в Конституции. Связь между Верховным Советом и местными представительными органами сохранялась лишь по вопросу досрочного прекращения полномочий местных Советов по представлению Верховного Совета.

Кроме того, 10 декабря 1993 года был принят Закон «О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан», который внес коренные изменения в название, структуру и полномочия местных органов исполнительной власти.

Во-первых, было отменено название «исполнительные комитеты» всех уровней местных органов исполнительной власти, которые трансформировались в местные администрации - акиматы во главе с акимом.

Во-вторых, отказ от советской теории и практики выразился в том, что местные представительные органы перестали избирать местные исполнительные структуры.

В-третьих, и представительные органы, и исполнительно-распорядительные вошли в систему местного государственного управления, в отличие от периода СССР, когда первые считались органами государственной власти, а вторые - исполнительные комитеты - таковыми не являлись, выполняя исполнительно-распорядительные функции.

В Законе «О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан» не было понятия «местное самоуправление». Вместо него появилось другое понятие: «собрание представителей граждан поселка, аула (села), аульного (сельского) округа». Что касалось центрального сегмента системы государственного управления, то тут шел процесс разделения власти на три ветви и приспособления Верховного Совета к новой системе государственного устройства. В связи с этим был упразднен такой орган, как Президиум Верховного Совета. То есть Верховный Совет стал исключительно законодательным органом. Тем не менее, полномочия Верховного Совета оставались достаточно широкими, в частности, он имел право вмешательства в деятельность Президента и исполнительной власти.

Естественно, что такое положение не соответствовало принципу разделения властей и было обусловлено некоторой размытостью рамок полномочий Верховного Совета в Конституции образца 1993 года.

В 1994 году состоялись выборы нового состава Верховного Совета, однако спустя год, в марте 1995 года, новый состав главного законодательного органа был признан Верховным судом нелегитимным, и он был распущен [1].

Третий этап реформирования системы государственного управления в Казахстане охватывает период с 1995 по 2001 годы. Его основной характеристикой стали продолжение реформ в системе государственных институтов и процесс создания сегодняшнего стержня госу-дарственно-политического устройства Работа над проектом новой Конституции происходила под непосредственным контролем Президента Н.А. Назарбаева. В проект были заложены идеи о двухпалатном Парламенте, который признавался единственным законодательным органом.

Конституция 1995 года юридически закрепила переход страны к президентской форме правления, в соответствии с которой произошел кардинальный пересмотр существовавшей в Казахстане схемы распределения властных полномочий.

Наступление третьего этапа в реформировании системы государственного управления было ознаменовано принятием 30 августа 1995 года на республиканском референдуме новой Конституции Республики Казахстан, подготовка которой была начата в апреле того же года.

По мнению одного из казахстанских исследователей, В.Ч. Чжан, в структурно-функциональном плане формирование казахстанской модели президентской системы правления условно соответствовало логике модернизации «сверху», когда осуществлялся переход от административно-командной системы государственного управления к новой, соответствующей реалиям формируемых рыночной экономики и гражданского общества.

С 1997 года акцент в институциональной и правовой реформе в Казахстане был перенесен на качественное наполнение и повышение эффективности всей системы государственного управления в целях достижения устойчивого развития. Как заявил Президент Н.А. Назарбаев в своем Послании народу Казахстана в октябре 1996 года, «После завершения формирования основ государства нам предстоит кропотливая работа по отлаживанию механизмов управления. Приводным ремнем этих механизмов должны стать только законы. В противном случае говорить о демократической государственности нет смысла». На этом этапе были обозначены первостепенные направления дальнейшего реформирования системы государственного управления. Следующим стратегическим документом, определившим четкие направления реформирования системы государственной власти, стала Стратегия долгосрочного развития Казахстана до 2030 года «Казахстан-2030». Этой программой была предусмотрена широкомасштабная реформа, имеющая своей целью дальнейшую демократизацию и построение эффективного государства в Казахстане [2].

При этом акцент был сделан на создание «профессионального государства», подразумевающего эффективный и современный корпус государственных служащих, преданных делу и способных выступать представителями народа в достижении приоритетных целей страны.

Следующие шаги по развитию системы государственного управления проводились в соответствии с предложенной Президентом Н.А. Назарбаевым программой демократизации и политических реформ, озвученной в Послании народу Казахстана от 30 сентября 1998 года. Среди «семи основополагающих элементов демократизации и политической либерализации» были усиление роли Парламента страны, а также развитие и усиление роли неправительственных организаций.

Усиление роли Парламента страны, а также обеспечение устойчивости и преемственности власти в Казахстане было решено осуществить посредством введения подотчетности Премьер-министра и членов Правительства перед представительным органом, то есть субъекты исполнительной власти стали ответственны перед Парламентом. С этого момента в их обязанности входит на регулярной основе выступать перед депутатами и комиссиями Парламента. Помимо этого, в комиссиях Сената и Мажилиса обсуждаются кандидатуры отдельных членов Правительства и послов.

Кроме того, было предложено обеспечить более широкое представительство в Парламенте этнических и религиозных меньшинств. Для этого часть сенаторов, которых назначает в Парламент Президент, должны отбираться из числа кандидатов рекомендованных Ассамблеей народов Казахстана. После проведения выборов 1999 года в Парламенте страны появились партийные фракции, а также ряд целевых депутатских групп. Была упрощена процедура регистрации и контроля над деятельностью неправительственных организаций, что способствовало активизации деятельности НПО и увеличению их числа. Большая работа была проведена по борьбе с коррупцией, принят Закон «О борьбе с коррупцией». В такой ситуации Казахстан перешел к реализации нынешнего, четвертого, этапа реформирования своей системы государственного управления.

К 2000-2001 годам темпы политической реформы в казахстанском обществе начали несколько отставать от масштабов экономических преобразований. В связи с этим возникла необходимость в дополнительной проработке стратегического курса на дальнейшие политические преобразования, основные направления которых были озвучены в Послании Президента народу Казахстана на 2001 год «К свободному, эффективному и безопасному обществу». В частности, в этом Послании были озвучены задачи дальнейшей демократизации общества по четырем основным направлениям, среди которых особое место заняли расширение полномочий представительных органов власти, расширение выборности и совершенствование выборного законодательства, а также укрепление институтов гражданского общества.

В ходе расширения полномочий представительных органов власти предусматривалось принятие Закона «О местном государственном управлении», четко разграничивающего полномочия местных представительных и исполнительных органов власти. Расширение выборности и совершенствование выборного законодательства предполагалось проводить на основе разрабатывавшейся в то время государственной программы поэтапного введения выборности акимов. Этой программой было предусмотрено проведение, начиная с 2002 года, выборов акимов сельских округов. По завершении этих выборов планировался переход к выборности акимов районов и городов. Кроме того, в январе 2001 года произошло очень важное событие - после неоднократного обсуждения был принят Закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан».

Принятие Закона «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» достаточно подробно разграничило полномочия между высшим исполнительным органом, центральными органами и местными исполнительными органами. Что касается местных представительных органов государственной власти, то принятый Закон мало что изменил в их статусе.

Во-первых, довольно нечеткими остались полномочия, данные маслихатам. Перечни функций областных, городских и районных маслихатов почти не различались, а сами полномочия выглядели расплывчатыми.

Во-вторых, маслихаты не образовывали строгой вертикали представительных органов совместно с Парламентом. Кроме того, между собой маслихаты по вертикали также были слабо связаны, несмотря на то, что решения вышестоящих маслихатов имели обязательную силу для нижестоящих маслихатов.

В-третьих, в самом Законе РК «О местном государственном управлении в РК» совершенно не просматривалась роль граждан в принятии решений.

В силу указанных причин, по сравнению с местными исполнительными органами, в регионах роль местных представительных органов власти оставалась незначительной, а иногда даже носила декоративный характер. Несмотря на то, что главенствующая роль местных представительных органов по отношению к исполнительным была бесспорной, реальной властью маслихаты не обладали. И это ощущали на местах не только депутаты, но и население.

Под влиянием этих неутешительных обстоятельств в свое время были приняты поправки в Конституцию страны и Закон «О местном государственном управлении», которые были призваны способствовать децентрализации государственной власти. В частности, данные поправки предусматривали, что Акимы районов, городов областного значения, сел и поселков могут не только назначаться, но и избираться [3].

Внесены изменения и дополнения в 3 конституционных закона и в 122 законодательных акта. Функции государственных органов разделены на стратегические (министерства), реализационные и контрольные (комитеты при министерствах). Утверждены типовая структура и лимиты численности по местным исполнительным органам. Наиболее трудной оказалась задача институционального и функционального укрепления сельского, поселкового, городского (районного значения) уровней государственного управления.

ЛИТЕРАТУРА

1. Баильдинов Е. Эффективность государственного управления как основное условие устойчивого развития Казахстана// Саясат. - 2000. – № 4-5. – С. 59-62.

2. Джандосова Ф. Как нам реорганизовать государственный аппарат.// Технологии управления. – 2004. – №1. – С. 6-10.

3. Дуйсенов Э.Э. Правовые аспекты реформирования государственного управления в Кыргызстане и Казахстане на современном этапе.// Вестник КазНУ (серия юр.). – 2005. – № 1. – С. 19-24.

4. Реформирование системы государственного управления: зарубежный опыт и Казахстан. – Алматы: КИСИ при Президенте РК, 2005. – 276 с.

5. Модернизация государственного управления на пороге ХХI века: мировой опыт и Центральная Азия: Материалы международной конфе-ренции г. Алматы, 25-26 апреля 1997.- Алматы: НВШГУ при Президенте РК, 1997.- 636 с.



К содержанию номера журнала: Вестник КАСУ №3 - 2007


 © 2017 - Вестник КАСУ