Протокол и постановление прокурора как гарантия защиты прав граждан в процессе доказывания по делам об административных правонарушениях

Производство по делам об административных правонарушениях – это регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность государственных и общественных органов, направленная на рассмотрение дел об административных правонарушениях, применение в необходимых случаях административных взысканий [1]. Производство по делам об административных правонарушениях (наряду с дисциплинарным производством и с производством по жалобам), является частью административно-юрисдикционного процесса. Мировые судьи, судьи общей юрисдикции и судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, привлекая граждан и юридических лиц к административной ответственности [2].

В данной статье мы затронем лишь проблемы судебного разрешения споров, оставив в стороне административный порядок рассмотрения.

ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе, и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает КоАП РФ [3].

Дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесённые федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными главой 25 АПК РФ (к примеру, по результатам рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд принимает решение, а не постановление) и КоАП РФ [4].

Процесс доказывания и отдельные средства доказывания являются одним из основных центральных вопросов административно-юрисдикционного процесса.

Характеризуя доказывание, Е.В. Додин указывает на то, что доказывание есть единство собирания, исследования и оценки доказательств, единство практической и мыслительной деятельности, направляемой и регулируемой в определённых пределах законом [5].

Рассматривая доказывание по делам об административных правонарушениях, А.А. Пеков определяет доказывание как «вид процессуальной деятельности лиц (органов), правомочных принимать решение по делу об административном правонарушении, и других участников производства по собиранию, проверке и оценке доказательств в целях установления истины и решения иных задач производства по делу об административном правонарушении» [6].

Ю.А. Попова под судебным доказыванием предлагает считать процессуальную деятельность суда и всех субъектов процесса по истребованию, представлению, оценке, исследованию относящихся к делу доказательств с целью установления фактов предмета доказывания и доказательственных фактов для постановления законного и обоснованного решения по делу [7].

В целом, аналогичное понятие доказательств устанавливается в статьях 55 ГПК РФ и 64 АПК РФ. В соответствии со ст. 26.2 КоАП РФ, доказательствами по делу об административном право-нарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются, в частности, протоколом об административном правонарушении и иными протоколами.

Протокол, как правило, выступает основным доказательством по делу об административном правонарушении, а нередко и вообще единственным. Протокол об административном правонарушении представляет собой процессуальный документ, фиксирующий противоправное деяние лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, а также сведения, характеризующие его личность. Он является необходимым правовым основанием для привлечения его к административной ответственности.

Единой формы протокола об административном правонарушении не установлено. Однако отдельные формы протоколов установлены законами субъектов РФ [8] и различными подзаконными нормативно-правовыми актами федеральных исполнительных органов [9]. Из них наиболее детально разработаны формы протоколов об административных правонарушениях в области дорожного движения [10].

Согласно подп. 2 п. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении (или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении).

О возбуждении дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1, 5.7, 5.21, 5.23 – 5.25, 5.45, 5.48, 5.52, 7.24, 12.35, 12.36, 13.11, 13.14, ч.1 и 2 ст. 14.25, ст. 15.10, ч. 3 ст. 19.4, ст. 19.9, 20.26, прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 Кодекса для протокола об административном правонарушении.

В 16 из 19 перечисленных выше статей прокурор является единственным должностным лицом, уполномоченным на возбуждение дел (составление протоколов никаким другими органами либо должностными лицами не предусмотрено). Исключение составляют статьи 5.21, 13.4, 19.4 Кодекса.

При осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта РФ (ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ).

Согласно п. 15 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 в случае возбуждения дела об административном правонарушении, подведомственного арбитражному суду, прокурором, он вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о привлечении к административной ответственности, хотя ч. 2 ст. 202 АПК РФ такое право предоставляет лишь органам и должностным лицам, уполномоченным составлять протокол об административных правонарушениях. В заявлении должно содержаться требование прокурора (помощника прокурора) о привлечении организации, индивидуального предпринимателя к административной ответственности.

Положения ст. 28.2 КоАП РФ, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении [11]. В частности, в протоколе отражается объяснение физического лица или законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения (ч. 2).

Части 3, 4, 6 данной статьи преимущественно посвящены обеспечению лицу, привлекаемому к административной ответственности, а также потерпевшему правовых возможностей для защиты их прав и законных интересов [12].

В соответствии с ч. 3 статьи, при составлении протокола об административном правонарушении гражданину или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждается дело, разъясняются их права и обязанности, установленные КоАП РФ. В частности, им должно быть разъяснено право заявлять ходатайства, представлять доказательства, право на обжалование и другие права.

Часть 4 статьи устанавливает, что лицу либо законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, предоставляется право ознакомиться с протоколом об административном правонарушении. Физическое лицо (законный представитель юридического лица) вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

Для реализации гражданами и юридическими лицами права на защиту важное значение имеет ч. 6 статьи. Она обязывает должностное лицо, составившее протокол, вручить лицу (законному представителю юридического лица), привлекаемому к ответственности, а также потерпевшему под расписку копии протокола об административном правонарушении.

В КоАП РФ, действовавшем до 14.12.2003 г., предусматривалось, что копия протокола вручается лицу, привлекаемому к административной ответственности, только по его просьбе. Данное положение ограничивало право гражданина, привлекаемого к ответственности, на защиту. В декабре 2003 года из ч. 6 статьи были исключены слова «по их просьбе». Это означает, что и обвиняемому, и потерпевшему без всяких условий должны вручать копии протокола.

Следует также коснуться проблем протокола о рассмотрении дела об административном правонарушении, который, в соответствии со ст. 29.8 КоАП РФ, ведётся коллегиальным органом. Как отмечал в 2002 г. Е. Ламонов, при рассмотрении судьей дела об административном правонарушении такой протокол не составляется. При отсутствии указанного документа невозможно проверить, соблюдены ли судьей права и законные интересы участников административно-юрисдикционного процесса. Он предлагал дополнить КоАП РФ положением, которое предусматривало бы ведение протокола во время рассмотрения дела судьей [13]. Таких изменений в КоАП РФ не внесли, однако в настоящее время постановлением Пленума ВС РФ установлено, что, так как КоАП РФ не содержит запрета на ведение протокола при рассмотрении дела судьёй, в необходимых случаях ведение такого протокола не исключается [14].

В ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ предусмотрено, что использование доказательств, полученных с нарушением закона, не допускается. При решении вопроса о допустимости использования тех или иных доказательств по делу об административном правонарушении суд оценивает, не были ли допущены административным органом нарушения прав лица, привлекаемого к ответственности, и, в первую очередь, право на защиту.

Арбитражному суду, суду общей юрисдикции, мировому судье при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений ст. 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности.

При составлении протокола по делу об административном правонарушении возможны следующие нарушения порядка составления протокола, влекущие к безусловному отказу в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности [15]:

- законный представитель юридического лица не принимал участия при составлении протокола об административном правонарушении;

- отсутствие в протоколе указания на разъяснение законному представителю общества прав и обязанностей лица, привлекаемого к ответственности;

- отсутствие в протоколе указаний на время совершения административного правонарушения или на длящийся характер административного правонарушения;

- в протоколе не указаны должность лица, составившего протокол;

- нарушение сроков составления протокола.

Нарушение срока составления протокола об административных правонарушениях, предусмотренного ст. 28.5 КоАП РФ, не является основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении, если этим протоколом подтверждается факт правонарушения, и он составлен в пределах срока давности, установленного ст. 4.5 Кодекса [16].

Установив при рассмотрении дела несоответствие между датой составления протокола и моментом выявления правонарушения, суд оценивает это обстоятельство с учетом необходимости обеспечения административным органом лицу, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, гарантий, предусмотренных статьей 28.2 КоАП [17].

Как отмечает В.В. Игнатенко, юридическое значение протокола по делу об административном правонарушении состоит в том, что в данном процессуальном документе содержатся доказательства совершения правонарушения конкретным физическим или юридическим лицом и даётся юридическая квалификация совершённому правонарушению [18]. В случае, если заявление административного органа в арбитражный суд и (или) протокол содержат неправильную квалификацию совершенного правонарушения, суд вправе принять решение о привлечении к административной ответственности в соответствии с надлежащей квалификацией, если указанное в протоколе событие правонарушения и представленные доказательства достаточны для этого.

При рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также по жалобам на постановления или решения по делам об административных правонарушениях судья должен исходить из закрепленного в статье 1.5 КоАП РФ принципа административной ответственности - презумпции невиновности.

Судебное решение должно отвечать требованиям законности и обоснованности [19].

При рассмотрении дела об административном правонарушении собранные по делу доказательства должны оцениваться в соответствии со статьей 26.11 КоАП РФ, а также с позиции соблюдения требований закона при их получении (часть 3 статьи 26.2 КоАП РФ).

При оценке протокола как доказательства по делу об административном правонарушении, суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, свидетельствующих о допущенных административным органом нарушениях при производстве по делу об административном правонарушении, а также степень их влияния на права и законные интересы лица, привлекаемого к ответственности, предоставляемые ему законодательством.

ЛИТЕРАТУРА

1. Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Производство по делам об административных правонарушениях. – М.: Знание, 1989. – С. 5-6; Бахрах Д.Н. Административная ответственность: Учебное пособие. – М., 1999. С.55.

2. См., к примеру: Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право. 2005. №2; Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Гос. и право. 2004. №6; Панкова О. Пересмотр постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях // Российская юстиция. 2004. №1; Морозова Н.А. Суды как органы, осуществляющие производство по делам об административных правонарушениях // Журнал россий-ского права. 2004. №4; Буравцова Н.А. Некоторые вопросы, связанные с применением арбитражным судом кодекса об административных правонарушениях // Вестник ФАСЗСО. 2004. №2; Парций Я.Е. Административное производство в арбитражных судах по новому АПК РФ // Гражданин и право. 2003. №1, 3; и др.

3. См. п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ».

4. См. п. 18 постановление Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 года № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие АПК РФ».

5. Додин Е.В. Доказательства в административном процессе. М.: Юрид. лит., 1973. С.40-42.

6. Пеков А.А. Доказательства и доказывание по делам об административных правонарушениях: Автореф. дисс. : канд. юрид. наук. Волгоград, 2000. С.12-13.

7. Попова Ю.А. Судопроизводство по делам, возникающих из публично-правовых отношений (теоретические проблемы). Краснодар: КГАУ. 2002. С.129. См. также: Ткаченко Е.В. Письменные доказательства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений в арбитражном процессе: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С.120-143.

8. См., к примеру, закон Тюменской области от 4 февраля 2003 г. № 115 «Об административной ответственности за отдельные виды правонарушений».

9. См., к примеру: приказ МАП РФ от 25 февраля 2003 г. № 50 «Об утверждении форм процессуальных документов при рассмотрении дел об административных правонарушениях в сфере защиты прав потребителей»; письмо Фонда социального страхования РФ от 13 февраля 2003 г. № 02-18/05-992 «О реализации Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»; приказ Росземкадастра от 27 января 2003 г. № П/6 «Об утверждении бланков документов, необходимых для осуществления государственного земельного контроля»; приказ Минтруда РФ от 9 июля 2002 г. № 143 «О типовых формах документов федеральной инспекции труда»; письмо ГТК РФ от 18 ноября 2002 г. № 01-06/45305 «О направлении форм процессуальных документов»; письмо Главного государственного санитарного врача РФ от 16 декабря 2002 г. № 2510/12501-02-32 «О образцах бланков документов»; приказ Минюста РФ от 7 марта 2000 г. № 83 «Об утверждении Инструкции о надзоре за осужденными, содержащимися в исправительных колониях»; и другие.

10. См.: письмо МВД РФ от 19 июня 2002 г. № 1/3582 «О Методических рекомендациях» по организации деятельности ОВД при производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения.

11. См. п. 17 постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие КоАП РФ».

12. См. комментарий к Кодексу об административных правонарушениях

13. См. Ламонов Е. Протокол рассмотрения судьёй дела об административном правонарушении // Российская юстиция. 2002. №10. Учитывая, что КоАП РФ не содержит запрета на ведение протокола при рассмотрении дела судьёй, в необходимых случаях возможность ведения такого протокола не исключается.

14. См. п. 9 постановление Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникших у судов при применении КоАП РФ».

15. См. подробнее применительно к арбитражному суду: Хохлов Д. Протокол как источник доказательств // «эж-ЮРИСТ». 2004. №8.

16. См. постановление Президиума ВАС РФ от 09.12.2003 № 10964/03. Несоблюдение предусмотренного ст. 28.5 КоАП РФ срока составления протокола об административном правонарушении не является достаточным основанием для признания недействительным вынесенного на его основании постановления.

17. См. п. 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях».

18. См.: Игнатенко В.В. Юридическая ответственность и избирательный процесс. М., 2002. С.102

19. См. п. 2, 3 постановления Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении».