Проблемы правового регулирования деятельности патрульной службы полиции

От оптимальной модели правового регулирования патрульной службы полиции зависит, например, эффективность ее деятельности. Эта модель должна отражать рациональную структуру патрульной службы полиции, управленческую схему, четко определять компетенцию подразделений патрульной службы, связи с другими структурными подразделениями ОВД и системой местной власти.

Анализ нормативных актов, регулирующих организацию и деятельность административной полиции, в частности, патрульной службы, показывает наличие обширной правовой базы, в которой можно выделить два блока. К первому блоку относятся общие акты, касающиеся всей административной полиции, ко второму - специальные акты, относящиеся непосредственно к деятельности подразделений патрульной службы полиции.

В юридическом словаре под правовым регулированием понимается форма государственного регулирования общественных отношений, посредством которой поведение участников приводится в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права [11, с. 321]. Также она подразумевает осознание субъектами права своих обязанностей и прав, в которых содержится государственная воля, выступающих в виде требований и дозволений. Правовой механизм правового регулирования соответствующих общественных отношений включает такие элементы, как правовые нормы, правовые отношения, правовая ответственность, правовое сознание.

Способом организации правового регулирования общественных отношений можно считать наделение их участников субъективными правами и обязанностями, с которыми связаны и правоотношения.

Мы согласны с мнением В.А. Кучинского о том, что содержание правового статуса характеризуется стабильностью, и оно изменяется в нормативном порядке, а не по воле отдельных субъектов [2, с. 115]. Что же касается правоотношений, то они неразрывно связаны с правовым положением персонально индивидуализированного лица, а не со статусом субъекта права.

Мы разделяем точку зрения С.С. Алексеева, который предлагал следующее определение правового регулирования: «Под правовым регулированием следует понимать осуществляемое при помощи права всей совокупности правовых средств юридическое воздействие на общественные отношения» [3, с. 5].

В ходе изучения одного из видов общественного регулирования - правового регулирования хотелось бы отметить, что организованность, упорядоченность являются отличительными чертами любого общества. В связи с этим в обществе существуют определенные формы общественного регулирования. В данном случае регулятором общественных отношений является право. Правовое регулирование имеет свои характерные черты.

Во-первых, оно осуществляется при помощи общеобязательных норм, которые всегда исходят от государства, вследствие чего правовое регулирование иногда называют государственным регулированием. Государство не только санкционирует юридические нормы, но и придает им общеобязательную силу. В правовом государстве, которое мы строим общими усилиями, юридические нормы обязательны для всех лиц, на которых они распространяются, независимо от их субъективного отношения к велениям государства.

Во-вторых, при правовом регулировании дается возможность использовать принудительную силу государства. Если лицо не исполняет нормы государства, то в действие вводится аппарат государственного принуждения.

В-третьих, правовое регулирование связано с действиями определенного механизма, охватывающего всю совокупность юридических средств. Индивидуальные государственные веления, правовые отношения, юридические нормы и акты психического отношения к праву тех или иных лиц - все это характеризуется единым функционирующим механизмом правового регулирования.

Содержание правового регулирования выражается:

а) в закреплении и упорядочении господствующих общественных отношений;

б) в содействии развитию новых общественных отношений.

Кроме того, существует охранительная функция, которая направлена на вытеснение общественных отношений, не соответствующих предъявляемым требованиям.

Особый интерес для юридической науки представляет характеристика путей воздействия права в процессе правового регулирования. По этому поводу мы придерживаемся точки зрения, высказанной еще Н.Г. Александровым, который различает следующие пути [4, с. 190-191]:

- доведение предписаний правовых норм до всеобщего сведения;

- идеологическое обоснование изданных норм;

- угроза применения санкций или мер общественного воздействия.

Выраженные в юридических нормах запреты, дозволения и предписания к активному поведению являются основными формами воздействия права на поведение людей.

Вопросы правового регулирования очень важны в деятельности органов государственного управления. Большую значимость они обретают в деятельности специфических органов государства, к которым отнесены органы внутренних дел и, в частности, патрульная служба полиции.

Патрульная служба полиции в процессе своей деятельности постоянно вторгается в сферы охраняемых государством интересов граждан, организаций, учреждений и предприятий. Поэтому от того, насколько четко и понятно будут урегулированы многогранные и многочисленные правоотношения, зависит, в конечном счете, состояние законности в стране и авторитет деятельности патрульной службы полиции. Патрульная служба полиции является весьма специфическим органом государства, наделенным правом применять меры государственного принуждения.

В связи с этим, возникает необходимость четкого уяснения, что представляют собой правоотношения? Например, И.И. Веремеенко, рассматривая правоотношения в широком смысле, полагает, что «правоотношения не только закрепляют круг лиц, на которых в данный момент распространяется действие юридических норм, но и ставят их по отношению друг к другу (каждого ко всем и всех к каждому) в определенное положение, характеризующееся наличием определенных прав и обязанностей, тем самым, определяя правовой статус гражданина, органа, организации» [5, с. 33].

Как мы видим, вопрос правоотношений тесно связан с правовым статусом того или иного органа.

Государство устанавливает определенные нормы, правила поведения в общественных местах с целью обеспечения личной безопасности граждан и охраны их прав, собственности и нормальной деятельности учреждений, предприятий, организаций. Эти нормы и правила содержатся в законах, указах Президента, постановлениях Правительства, распоряжениях местных органов государственного управления. При этом общественный порядок регулируется не только правовыми нормами. Большинство отношений, возникающих в общественных местах, регулируется нормами морали, правилами общежития, не закрепленными в праве. Государство и общество отводит патрульной службе полиции важную роль по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

Важнейшее значение для регулирования деятельности патрульной службы полиции имеют Конституция РК, Указ Президента РК «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» от 21 декабря 1995 г., Положения о Департаменте общественной безопасности, Положение о патрульном участке полиции и другие ведомственные нормативные акты МВД РК. В них сформулированы обязанности патрульной службы по охране общественного порядка на улицах, парках и в других общественных местах; по предупреждению и пресечению правонарушений в этих местах; по проведению в жизнь законов и подзаконных актов, издаваемых органами государственной власти и управления по вопросам обеспечения общественной и имущественной безопасности. В перечисленных актах определены также основные права, предоставленные сотрудникам патрульной службы для успешного обеспечения общественного порядка в республике.

Практически вся деятельность патрульной службы полиции строится на основе ведомственных приказов, инструкций и наставлений, вакуум законодательных актов заполнялся ведомственным нормотворчеством.

В нормативно-правовой базе имеются пробелы и противоречия. Большинство важных острых вопросов взаимоотношений патрульной службы и граждан остались вне сферы какого-либо юридического опосредования (взаимодействие, профилактика). Как говорил Б.П. Курашвили, для того, «чтобы реально стоять в центре государственного управления, закон должен быть конкретным и иметь прямое действие» [6, с. 151].

Нормативно-правовая основа деятельности патрульной службы полиции имеет слабую структурированность. Она формировалась при отсутствии целостной, рассчитанной на перспективу концепции. Нормативно-правовые акты принимались только тогда, когда в процессе работы возникала конкретная потребность в них.

Ведомственные нормативные акты очень часто отменяются другими актами (например, Устав патрульной службы, Положение о патрульных участках полиции и другие), или сразу же после вступления в силу в них вносятся изменения и дополнения. Это создает путаницу и работнику патрульной службы полиции приходится прилагать немало усилий к их осознанию. А это, в конечном итоге, сказывается на качестве работы самого полицейского.

Существует очень большое количество ведомственных нормативных актов, тем или иным образом касающихся деятельности патрульной службы полиции. Эти акты не только дублируют друг друга, но и по-разному разъясняют те или иные положения. В частности, понятие патрульного участка полиции дается сразу в двух Приказах МВД РК (№381 от 2000 г. и № 475 от 2002 г.). Получается, чем более высоким уровнем знаний нормативных актов, касающихся деятельности полиции, располагает сотрудник полиции, тем труднее (по причине осознания необходимости отступать от их требований) ему работать. Кроме того, допускается возможность их неоднозначного применения. За время своего существования Положение о ДОБ МВД РК, Устав патрульной службы МВД РК и другие ведомственные акты неоднократно подвергались критике, на сегодняшний день возникла необходимость разработки на основе данного положения нормативного акта об административной полиции в целом, который бы соответствовал всем предъявляемым требованиям.

В современных условиях у патрульной службы полиции возникли, несомненно, новые проблемы в правовом и организационном планах. Поэтому реформирование нормативной базы ОВД на основе нового казахстанского законодательства дало бы положительный импульс для дальнейшего совершенствования деятельности патрульной службы полиции и ОВД в целом.

В сфере нормативного обеспечения в деятельности патрульной службы полиции ситуация на сегодняшний день характеризуется наличием значительного числа правовых актов, некоторые из которых содержат взаимно несогласованные положения, допускающие возможность их неоднозначного толкования и применения. Также за рамками правового регулирования остался ряд вопросов, связанных с деятельностью патрульной службы, например:

- осуществление социального обслуживания населения;

- ничего не говорится о функциях указанной службы, тем самым дается возможность возложения на нее несвойственных им функций;

- осуществление профилактической деятельности.

Статья 4-2 Указа Президента РК об ОВД РК подчеркивает, что акимы областей, г. Астаны и г. Алматы могут содержать дополнительную штатную численность подразделений административной полиции за счет местного бюджета и внебюджетных средств. К сожалению, как показывает практика, именно эту статью Указа Акимы зачастую используют, давая незаконные и не соответствующие задачам административной полиции (и, в частности, патрульной службы) указания.

Очень часто сотрудники патрульной службы полиции привлекаются для выполнения несвойственных им функций. Например, их задействуют в отлове бродячих животных; в роли водителя заместителей начальника ОВД; в осуществлении охраны зданий местных органов государственного управления, для исполнения постановлений суда и многом другом [7]. Подобные факты встречаются практически повсеместно, в том числе, и в органах внутренних дел на транспорте. Вследствие этого, на наш взгляд, хотя в охране общественного порядка не принимает участия незначительная часть личного состава патрульной службы полиции, о полноценном улучшении деятельности указанной службы не может идти речи.

Несовершенство нормативной базы деятельности ОВД, заключается в том, что она не отвечает потребностям сегодняшнего дня. Действующим казахстанским законодательством отменена ответственность за бродяжничество, тунеядство, хотя от лиц, совершающих данные деяния, можно ожидать совершения преступлений. Данная категория лиц доставляет много хлопот сотрудникам патрульной службы ОВД и отвлекает их внимание от основных обязанностей.

Не дают желаемого эффекта и усилия, предпринимаемые работниками патрульной службы по общей профилактике преступлений, поскольку действующее законодательство не предусматривает реальных мер правового воздействия на должностных лиц, не обеспечивающих устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений. С нашей точки зрения, необходимо принять меры к созданию правовой базы (основы) осуществления патрульной службой полиции профилактической деятельности.

По нашему мнению, необходимо разработать комплекс мер, направленных на реальное приближение полиции к населению, своего рода «концепцию социального обслуживания» населения. Мировая практика и опыт нашей страны убедительно доказывают, что решение многих проблем охраны правопорядка невозможно без широкой опоры на силы общественности. Но без надлежащих правовых предпосылок, гарантирующих гражданам реальное материальное и моральное стимулирование, решить данную проблему практически невозможно. Согласно результатам проведенного МВД РК опроса населения, среди мер, направленных на улучшение деятельности полиции, важнейшей признано привлечение общественности к охране общественного порядка [7].

В наши дни идет поиск и апробация новых форм участия общественности в охране правопорядка. В некоторых областях республики появились общественные объединения, например, сводный оперативный отряд содействия полиции в г. Усть-Каменогорск [8], отряд сарбазов в Алматинской области. Следует укреплять и взаимодействие ОВД с иными субъектами правоохранительной деятельности, такими, как частные охранные агентства, которые своей деятельностью также помогают поддерживать правопорядок, в частности, предоставляя услуги телохранителей, осуществляя охрану частных банков, магазинов, кафе и так далее.

На международной конференции «Безопасность и предпринимательство», проведенной в г. Алматы, было отмечено, что представители негосударственных охранных структур приняли на себя часть тяжкого груза по обеспечению безопасности предпринимательства. Тем самым, была значительно облегчена деятельность правоохранительных органов [9]. Вообще, сама негосударственная охранная деятельность в Казахстане начала зарождаться в конце 80-х годов XX в. Процесс ее становления носил во многом стихийный характер. Отсутствовали теоретические, правовые и профессиональные основы. Правоохранительные органы видели в частных агентствах только конкурентов и соперников, поэтому пытались уничтожить этот вид деятельности. На сегодняшний день частные охранные агентства насчитывают свыше 500 фирм и более 10000 человек [10].

Необходимо как можно быстрее устранить элементы конфронтации и соперничества. Преодолеть этот барьер можно только общими совместными усилиями, когда обе стороны поймут, что деятельность «конкурентов» направлена не на подмену правоохранительных органов, а на совместную борьбу с преступностью и обеспечение гражданам безопасной жизни [1]. Путей реализации этих целей несколько:

- совместное патрулирование по охране общественного порядка;

- совместная охрана собственности;

- обмен информацией, опытом и т.д.

Нам также кажется целесообразным решить вопрос с руководителями вузов о привлечении студентов юридических факультетов к охране общественного порядка в качестве прохождения практики, тем более, что проблема, куда отправить своих студентов на практику, актуальна для многих вузов нашей страны. При положительном решении указанного вопроса студентов следует закрепить за патрульными нарядами, где старшим будет полицейский, а студенты - помощниками. Таким образом, из одного пешего патрульного наряда (два полицейских) можно организовать два наряда полиции с привлечением студентов, что значительно увеличит количество нарядов, и тем самым отпадет надобность в дополнительном наборе полицейских.

Привлечение студентов к патрулированию улиц и общественных мест дает, на наш взгляд, следующие возможности и преимущества:

а) закрепление теоретических знаний на практике;

б) воспитание чувства ответственности и патриотизма к студентам;

в) увеличение числа патрульных нарядов полиции;

г) экономия государственных финансовых средств за счет сокращения патрульных полицейских и другие.

Многие правомочия сотрудников патрульной службы полиции, затрагивающие права и свободы граждан, предусмотрены сегодня лишь в порядке ведомственного регулирования. Необходимо в ближайшее время принять нормативный акт об административной полиции. Возможно, за счет такой детализации увеличится объем закона, но зато реально уменьшится возможность его произвольного толкования. В ныне действующем Положении о ДОБ МВД РК затрагиваются только вопросы Департамента, слабо очерчены роль и место административной полиции в государстве и обществе.

Неопределенность компетенции полиции - прямое порождение административно-командной системы. При таком положении административная полиция может быть использована для разрешения различных сомнительных ситуаций, которые подорвут авторитет полиции. Многие акимы считают, что они вправе давать указания сотрудникам полиции о том, что, как и в какое время им надлежит делать, не очень вдаваясь в юридическую обоснованность своих указаний.

До настоящего времени нет четкого определения понятия «патрульная служба полиции», довольно расплывчато представление о предмете ее деятельности. Отсутствие научно обоснованных целей и функций патрульной службы полиции приводит к произвольному определению ее обязанностей.

К нашему сожалению, патрульная служба полиции многими гражданами воспринимается как некий универсальный орган государства, способный разрешить любую конфликтную ситуацию в жизни этих граждан. Поэтому вопрос «куда же смотрит полиция?» можно слышать до сих пор. Полиция, на наш взгляд, видится обществу недостаточно активной по отношению к чему бы то ни было или заранее виновной в бездействии. Конечно, полиции оправдываться трудно, поскольку, согласно укоренившему мнению, она должна надзирать за всеми и всем. На фоне такого обыденного восприятия социальной роли полиции не случайно на нее возлагаются обязанности по надзору за соблюдением правил благоустройства и обеспечения чистоты в городах, отлову бездомных животных и другие. Органы местного государственного управления решают свои задачи не кропотливой, хозяйственной, организаторской и воспитательной работой с населением, а более легким, очень давно проверенным и почти безотказным способом - полицейским нажимом.

Таким образом, вопрос о функциях при разработке нормативного акта о патрульной службе должен ставиться с точки зрения не только того, чем должна, но и того, чем не должна заниматься патрульная служба полиции.

В современных условиях демократизации стало очевидным, что полиция не в достаточной мере располагает правомочиями и гарантиями своих прав. В предыдущие годы можно было осуществлять свою деятельность без достаточной нормативной базы, пользуясь тем, что население не в достаточной мере пользовалось своими правами. Сейчас права граждан оказались гораздо шире, чем можно было предположить. Это приводит к излишней робости работников патрульной службы при решении простейшей проблемы, боязни полицейского выглядеть нарушителем прав и свобод граждан. Да, в нашем правовом государстве нужны более решительные действия работников патрульной службы, но они должны строиться только на четкой законодательной базе. В сложившейся ситуации страдают, в первую очередь, граждане, имеющие право требовать более активных действий по защите своих конституционных прав и интересов.

ЛИТЕРАТУРА

1. Закон Республики Казахстан «Об охранной деятельности» от 19 октября 2000 г. - Алматы: «ДАНЕКЕР», 2001.

2. Кучинский В.А. Личность. Свобода. Право. - М., 1978. -207 с.

3. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. - М.:, 1966.- 184 с.

4. Александров Н.Г. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма. - М.: «Госюриздат», 1961. -170 с.

5. Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. - М.: ВНИИ МВД СССР, 1982. ч. 2. - 112 с.

6. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. - М.: «Наука», 1987. -293 с.

7. Решение оперативного совещания МВД РК от 26 февраля 2002 г.

8. Добровольные помощники полиции // Казахстанская правда. 2001. 13 октября.

9. Сыск и охрана - частные, но дело - государственное // Казахстанская правда. 1996. 17 октября.

10. Секьюрити: конкуренция или сотрудничество? Частная охранная деятельность в Казахстане // Ваше право. 1998. 21 августа.

11. Юридический словарь / Под ред. М.К. Тихомирова. - М.: «Теис», 1995. -567 с.