Update site in the process

   Главная  | О журнале  | Авторы  | Новости  | Вопросы / Ответы


К содержанию номера журнала: Вестник КАСУ №3 - 2007

Автор: Белякова Е.В.

Для того, чтобы определить юридическую природу нормативных правовых актов Президента Республики Казахстан, необходимо выявить их место в системе действующего права Республики и соотношение с актами других государственных органов.

В теории права нормативный правовой акт в самом общем виде определяется как изданный в особом порядке официальный документ компетентного государственного органа, содержащий нормы права как предписание субъекта правотворчества, содержащее юридические нормы [13, C. 357].

Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 25 марта 1998 г. формулирует нормативный правовой акт как «письменный официальный документ установленной формы, принятый на референдуме либо уполномоченным органом или должностным лицом государства, устанавливающий правовые нормы, изменяющий, прекращающий или приостанавливающий их действие» [7].

В юридической литературе выделяются следующие основные признаки, отличающие нормативные правовые акты от актов применения или толкования норм права:

1) они создаются в результате правотворческой деятельности компетентных государственных органов;

2) включают в себе общеобязательные правила поведения (нормы), которые являются выражением государственной воли и направлены на регулирование наиболее типичных, общественных отношений;

3) принимаются и реализуются с соблюдением определенной процедуры и имеют строго определенную документальную форму и обязательные атрибуты;

4) рассчитаны на постоянное либо длительное действие;

5) имеют пространственные пределы действия и не персонифицированы, адресованы ко всем либо к неопределенно большому кругу субъектов;

6) их система, формы и виды, порядок издания, изменения, дополнения и отмены определяются Конституцией РК, изданными на ее основе специальными законами, положениями о тех или иных государственных органах;

7) в нормативных правовых актах нормы права группируются по определенным структурным образованиям: разделам, главам, статьям [21].

Для нормативных правовых актов Президента Республики Казахстан характерны следующие особенности.

1. Они издаются в целях реализации конституционных и иных, возложенных на Президента законом, полномочий.

2. Виды нормативных правовых актов Президента, перечень вопросов либо случаи, в которых они издаются, предусмотрены Конституцией и Конституционным законом «О Президенте Республики Казахстан».

3. Президент вправе принимать нормативные правовые акты, как законодательного, так и подзаконного характера.

4. По своей юридической силе законодательные акты Президента приравниваются к конституционным или обычным законам, принимаемым Парламентом или народом на референдуме, а подзаконные акты (указы) в иерархии нормативных правовых актов находятся ниже законов и постановлений Парламента РК.

5. Нормативные правовые акты Президента могут подготавливаться как органом, обеспечивающим его деятельность (Администрацией Президента), так и другими государственными органами, в том числе, принадлежащими к исполнительной и судебной ветвям власти.

6. Существует специальная процедура подготовки и согласования проектов нормативных правовых актов Главы государства.

7. Нормативные правовые акты Президента Республики не подлежат утверждению со стороны Парламента.

8. Акты Президента, издаваемые по инициативе Правительства, подлежат контрассигнации, то есть предварительно скрепляются подписью Премьер-Министра, на которого возлагается юридическая ответственность за законность данных актов.

9. Нормативные правовые акты Президента изменяются, дополняются и отменяются в порядке, установленном законодательством РК.

10. Нормативные правовые акты Президента, в том числе, законодательного характера, не подлежат предварительному конституционному контролю со стороны Конституционного Совета.

Таким образом, нормативные правовые акты Президента Республики Казахстан - это официальные решения высшего должностного лица государства, через которые реализуются возложенные на него Конституцией и законами полномочия, издаваемые в установленном законодательством формах, порядке, содержащие нормы права, изменяющие, прекращающие или приостанавливающие их действие и имеющие обязательную силу на всей территории Республики Казахстан.

Президент Казахстана издает две группы нормативных правовых актов; акты законодательного характера и подзаконные акты. К первой группе относятся издаваемые Президентом указы, имеющие силу закона (в т.ч., имеющие силу конституционного закона), ко второй - указы.

Нормативные правовые акты Президента являются источниками действующего права Республики Казахстан.

Согласно пункту 1 статьи 4 Конституции, действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств Республики, а также нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного суда Республики.

В постановлении Конституционного Совета РК № 3 от 6 марта 1997 г. «Об официальном толковании пункта I статьи 4, пункта 1 статьи 14, подпункта 3 пункта 3 статьи 77, пункта 1 статьи 79 и пункта 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан» разъяснено, что к иным нормативным правовым актам, указанным в пункте 1 статьи 47 Конституции РК, в числе других актов, содержащих нормы права, относятся изданные Президентом в 1995, 1996 годах указы, имеющие силу законов, в том числе конституционных, а также указы, имеющие силу законов, принятые в соответствии с пунктом 2 статьи 61 Конституции Республики Казахстан, указы Президента [18].

Итак, в системе действующего права Республики Казахстан законодательные акты Президента стоят в одном ряду с конституционными или обычными законами Парламента или принятыми народом на референдуме.

Нормативные указы Президента носят подзаконный характер и должны соответствовать нормам Конституции, конституционных и текущих законов.

Подпункт 7 статьи I Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» в число законодательных актов включает конституционный закон, указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу конституционного закона, кодекс, закон, указ Президента, имеющий силу закона, постановление Парламента, постановления Сената и Мажилиса Парламента.

Во-первых, понятие «законодательный акт», как таковое, Законом Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» не сформулировано, а лишь механически объединяет разного рода акты. Если говорить о его соотношении с понятием «законодательство», то второе значительно шире, ибо означает всю совокупность нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке, включая постановления Правительства и акты других органов исполнительной власти.

С другой стороны, понятие «законодательный акт» шире термина «закон», трактуемого как нормативный правовой акт, который регулирует общественные отношения, устанавливает основополагающие принципы и нормы, предусмотренные пунктом 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан.

В соответствии с пунктом 1 статьи 62 Конституции Республики Казахстан, «Парламент принимает законодательные акты в форме законов Республики Казахстан, постановлений Парламента, постановлений Сената и Мажилиса, имеющих обязательную силу на всей территории Республики».

Из анализа конституционной нормы вытекает, что данный термин используется, прежде всего, применительно к актам Парламента (органа законодательной власти). Эти акты могут приниматься в форме законов, постановлений Парламента и его Палат.

Понятие «законодательный акт» охватывает нормативные (законы) и ненормативные акты Парламента (индивидуальные постановления Парламента, Сената и Мажилиса). В таком случае, если законодатель связывает с данным понятием, только сам факт издания акта органом законодательной власти, почему обращения, декларации и заявления не носят законодательный характер? К тому же, постановления Парламента по вопросам введения в действие законов все же относятся к какому роду актов – нормативно-правовых или ненормативного характера?

Усматривается явное противоречие между пунктами 1 и 5 статьи 13 вышеназванного Закона Республики Казахстан. Пункт 5 гласит: «Порядок разработки, представления, обсуждения, вступления в юридическую силу, опубликования законодательных и иных нормативных правовых актов Республики peгламентируется специальным законом и регламентами Парламента и его Палат. Сопоставление обеих статей показывает, что, если в первом случае в понятие «законодательный акт» включаются акты, не содержащие норм права, то во втором случае имеются в виду только нормативные правовые акты.

Г.С. Сапаргалиев, комментируя пункт 1 статьи 62 Конституции Республики Казахстан, считает, что речь идет о формах нормативных правовых актах Парламента, и не обо всех, а именно нормативных постановлениях Парламента и его Палат [1].

Пункт 15 Регламента Мажилиса устанавливает, что Мажилис по вопросам своей компетенции принимает постановления индивидуального характера, не называя их в числе законодательных актов Парламента Республики Казахстан. Регламент Сената этот вопрос вообще обошел стороной.

Мы солидаризуемся с точкой зрения профессора Сапаргалиева Г.С. о том, что лишь нормативные постановления Парламента и его Палат охватываются, наряду с законами, понятием «законодательный акт». Распространение этого термина на индивидуальные постановления высшего представительного органа и его структурных подразделений нелогично и теоретически неверно. Уже сама этимология словосочетания «законодательный акт» свидетельствует о том, что речь идет, во-первых, о законах, то есть нормативных правовых актах, регулирующих важнейшие общественные отношения и обладающих высшей (после Конституции Республики Казахстан) юридической силой; во-вторых, о других актах Парламента, в которых выражена его воля как высшего представительного органа, осуществляющего законодательные полномочия, содержащих нормы права и тесно связанных с законами. Это могут быть нормативные постановления Парламента Республики Казахстан о введении в действие законов, по другим вопросам, составляющим его компетенцию, нормативные постановления Палат.

Согласно пункту 3 статьи 3 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах», регламент как нормативный правовой акт, регулирующий внутренний порядок деятельности какого-либо государственного органа и его структурных подразделений, относится к производному виду нормативных правовых актов.

В соответствии с пунктом 4 этой же статьи, нормативные правовые акты производных видов принимаются или утверждаются посредством нормативных актов основных видов и составляют с ними единое целое. Говорить о том, что акту, содержащему нормы права (регламенту), юридическая сила может придаваться актом индивидуального, то есть ненормативного характера - нонсенс. Кстати, подпункт 3 пункта 2 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» к основному виду нормативных правовых актов относит нормативные постановления Парламента и его Палат. Утверждение регламентов в форме закона было бы неправильным, ибо законы принимаются по вопросам, касающимся основ организации и деятельности государственных органов.

Итак, понятие «законодательный акт» включает в себя:

1) конституционные законы и указы Президента, имеющие силу конституционного закона;

2) законы и указы Президента, имеющие силу закона;

3) нормативные постановления Парламента;

4) нормативные постановления Мажилиса и Сената Парламента.

Но было бы ошибочно утверждать, что по юридической силе нормативные постановления Парламента надо поставить в один ряд с законами.

Постановления Парламента и его Палат не должны противоречить не только Конституции, но и законам. В иерархии нормативных правовых актов, определенной Законом Республики Казахстан «О нормативных правовых актах», постановления Парламента стоят ниже законов, то есть налицо их подзаконный характер. В то же время они идут в одной «связке» с законами Парламента.

Между тем, пунктом 2 статьи 4 Закона от 24.03.1998 г. «О нормативных правовых актов» нормативные указы Президента были поставлены выше нормативных постановлений Парламента, что обоснованно критиковалось Кул-Мухамедом [16]. Спрашивается: нормативные указы Президента или нормативные постановления Парламента и его Палат обладают большей юридической силой?

Указы Президента Республики Казахстан имеют, безусловно, подзаконный характер. Вместе с тем, нельзя квалифицировать их, как обычные подзаконные акты, ибо они обладают большей юридической силой, чем постановления Правительства [23].

Президент издает указы на основе и во исполнение Конституции и законов. Это означает, что подзаконный акт издан в пределах компетенции соответствующего государственного органа, с соблюдением принципов, установленных законом и на основе его прямого предписания [9].

Однако законодатель не оговаривает их соответствие нормативным постановлениям Парламента, Сената и Мажилиса. В свою очередь, нормативные постановления высшего представительного органа и его Палат не принимаются во исполнение указов Президента и не должны им соответствовать.

В юридической литературе существует мнение о том, что, проводя в пункте 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан деление общественных отношений на «важнейшие» и «иные», законодатель ошибочно предполагает тем самым разграничение предмета закона и подзаконных актов. Строго говоря, нет важнейших и иных отношений, а есть просто однородные, типичные, устойчивые отношения, нуждающиеся в соответствующей юридической регламентации. Практически все общественные отношения, обозначенные в пункте 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан, нуждаются одновременно в правовой регламентации как со стороны закона, принимаемого Парламентом, так и со стороны подзаконных нормативных актов. Поэтому предписание о том, что законы «устанавливают основополагающие принципы и нормы» предполагает, что по всем перечисленным важнейшим отношениям Парламент может принимать так называемые рамочные законы или законы-каркасы, а исполнительная власть берет на себя их конкретизацию и детализацию, без которых невозможно их полноценное исполнение. Подчеркивается, что самостоятельной сферы нормотворчества исполнительной власти как таковой нет, поскольку нет иных общественных отношений, но есть разные уровни регулирования одних и тех же важнейших отношений, по которым одновременно могут приниматься и законы Парламента, и указы Президента, и постановления Правительства [14].

Иными словами, в правовом регулировании общественных отношений, установленных в пункте 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан, преимущество должно быть отдано законам прямого действия. В противном случае законы, как и в прежние времена, могут стать нормативными декларациями, реализация которых будет возможна только через подзаконные акты исполнительной власти, то есть фактически будет подменяться последними.

Вместе с тем, теоретически было бы неверным сводить все подзаконные акты Президента к сфере исполнительной власти. Действительно, значительная часть его указов направлена на решение вопросов исполнительного характера. Но некоторые их них регулируют вопросы, касающиеся организации и деятельности судебной ветви власти, прокуратуры, Счетного Комитета по контролю над исполнением республиканского бюджета, - органов, которых вряд ли можно отнести к системе органов исполнительной власти. В этом проявляется роль Президента как Главы государства, обеспечивающего согласованное функционирование всех ветвей власти и органов государства.

Несомненно, что сам по себе титул Главы государства не придает особой законодательной силы его решениям, кроме тех случаев, когда он непосредственно уполномочивается на издание подобных актов. Его же нормативные указы носят подзаконный характер и принимаются на основе и во исполнение Конституции и законов.

Интегрирующие и координирующие функции Президента предполагают, что Глава государства не подменяет деятельность законодательного и исполнительных органов власти, а действует вместе с ними и через них, создавая необходимые условия для согласованной работы всех государственных органов. Именно в этом направлении перспективными выглядят конкретные решения и действия Президента. Здесь заложен огромный политический потенциал нового качества интегрирующих функций президентской власти [15].

Таким образом, в системе действующего права Республики Казахстан нормативные указы Президента принимаются на основе и во исполнение Конституции и законов (включая конституционные законы), а также указов Главы государства, имеющих силу конституционного или обычного закона, и должны им соответствовать. Юридическая сила нормативных указов Президента выше, чем у Правительства и других центральных государственных органов исполнительной власти.

ЛИТЕРАТУРА

1. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 (с изменениями и дополнениями, внесенными Законом РК от 7.10.98 г № 284–1. – Алматы: «Борки», 1998. – 40 с.

2. Конституционный Закон «О Президенте Республики Казахстан» от 26 декабря 1995.

3. Конституционный Закон «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» от 16.10.1995.

4. Конституционный Закон «О Правительстве Республики Казахстан» от 18 декабря 1995

5. Конституционный Закон «О Конституционном Совете Республики Казахстан» от 29.12.1995

6. Конституционный Закон «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан», от 25.12.2000.

7. Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. «О нормативных правовых актах Республики Казахстан».- Казахстанская правда от 28 марта 1998 года.

8. Венгеров А.Б. Теория государства и права.- М., 1998, - 624 с.

9. Галепкина В.Я. Новые советские Конституции и вопросы подзаконно-правовых актов. //Вестник Московского университета. - 1979. - №5. -С.19.

10. Дмитрук В.Н. Теория государства и права. Уч. Пособие для вузов. – М.: Амалфея. – 1999. – 224 с.

11. Ибраева А.С., Ибраев Н.С. Теория государства и права. Учебное пособие.- Алматы: «Жеты-Жаргы», 2003.- 432 с.

12. Конституция Республики Казахстан. Комментарий. /Под. Ред. Сапаргалиева Г.С. - Алматы: «Жетi жаргы», 1998. - С. 302.

13. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. – М.: «Юристъ», 1997. - С. 357.

14. Окушева Р.Т. Законы и подзаконные нормативные правовые акты в Республике Казахстан: проблемы предмета регулирования. // Журнал российского права. - 2000. - № 1. - С. 150-152.

15. Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. – М.: «Инфра М-Норма», 1996. – С. 92.

16. Кул-Мухаммед М. Закон о законах надо изменить. // Казахстанская правда. - 2000. - 8 марта.

17. Общая теория государства и права.//Под ред. Лазарева В.В. – М.: «Манускрипт»: 1996. – 326 с.

18. Сборник постановлений Конституционного Совета Республики Казахстан. - Алматы: «Борки», 1998. – С. 65.

19. Сокольская Л.В. Теория государства и права. Учебное пособие на казахском и русском языках, Ч.1. - Усть-Каменогорск, 2001. – 140 с.

20. Теория государства и права. Учебник для студентов и аспирантов юридических вузов и факультетов //Под ред. Г.Н. Манова. - М.: «Изд-во БЕК», 1995.

21. Теория государства и права. /Под ред. Бабаева В.К. – М.: «Юристъ», 1999. - С. 326.

22. Ширяев Ю.Е. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации: проблемы теории и практики. - СПб, 1998. – С. 146.



К содержанию номера журнала: Вестник КАСУ №3 - 2007


 © 2017 - Вестник КАСУ